III SA/Wr 697/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia NSA - Józef Kremis Sędziowie: Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska Asesor WSA - Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant: - Adam Sak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie mogą być wykonane. Usasadnienie Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. z 1998 r. Dz. U. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] nr [...] - o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia - w zakresie ustaleń faktycznych - organ odwoławczy podał, że jak ustalono - Z. K. pracował od 07.07.1971 r. do 13.03.1998 r. jako górnik w kopalni A, B., B w I., C w L. oraz w zakładzie D S.A. w L. w narażeniu na ponadnormatywny hałas. Od 1999 r. przebywa na rencie. W związku z podejrzeniem choroby zawodowej, chory został skierowany na badania do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Oddziału w L., jako jednostki orzeczniczej I instancji, które w dniu 30.10.2002 r. oraz 24.07.2003 r. zakończyły się wydaniem orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - ubytku słuchu spowodowanego działaniem hałasu /poz. 15/. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego z dnia 24.07.2003 r. wskazano, że "przeprowadzone badania konsultacyjne i pracowniane (audiometria tonalna i impedancyjna) pozwalają rozpoznać obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego w stopniu niewielkim. Wielkość stwierdzonego ubytku słuchu nie spełnia kryteriów wymaganych dla rozpoznania uszkodzenia słuchu pochodzenia zawodowego". Z. K. w piśmie skierowanym do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] zakwestionował powyższe orzeczenie, z uwagi na zbyt lakoniczne jego uzasadnienie i wskazał, iż w piśmie z dnia 29 listopada 2002 r. wniósł o uzupełnienie tego orzeczenia poprzez wskazanie między innymi stopnia ubytku słuchu. Jednocześnie nie wyraził zgody na przebadanie w jednostce orzeczniczej II stopnia. Na podstawie w/w orzeczeń i po przeprowadzeniu dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. dnia [...] wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Od powyższej decyzji odwołał się zainteresowany, nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Z. K. zarzucił organowi wydanie decyzji na podstawie niepełnego orzeczenia lekarskiego, w którym nie podano występującego u niego ubytku słuchu. Ponadto wskazał, iż już w 1987 r. przeprowadzony u niego audiogram wykazał ubytek słuchu 50 dB. Zarzucił organowi pominięcie w ustaleniach faktycznych dokumentacji medycznej z całego okresu zatrudnienia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, iż do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, dwa warunki: choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych oraz choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Jak wywodził organ odwoławczy w przypadku Z. K. nie został spełniony pierwszy warunek. Zainteresowany badany był w jednostce orzeczniczej I stopnia, gdzie nie rozpoznano u niego choroby zawodowej. Natomiast z możliwości badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia nie skorzystał, pomimo iż organ odwoławczy wielokrotnie występował z takim wnioskiem. Organ II instancji dodał, iż w związku z odmową Z. K. na przeprowadzenie ponownych badań w jednostce orzeczniczej II stopnia, zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z prośbą o wydanie orzeczenia lekarskiego na podstawie zgromadzonej dokumentacji. Jednak w odpowiedzi Instytut poinformował Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., iż wydanie orzeczenia lekarskiego przez jednostkę II szczebla diagnostycznego bez badania pacjenta nie jest możliwe. Od decyzji tej Z. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając organowi odwoławczemu nie ustosunkowanie się do treści złożonego przez niego odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W szczególności zakwestionował orzeczenie D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L., w którym nie podano stopnia ubytku słuchu. Zdaniem skarżącego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny powinien podjąć próbę wyjaśnienia wątpliwości w sprawie, a nie kierować go na badania do jednostki orzeczniczej II stopnia. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w świetle powyżej wskazanych kompetencji, należy stwierdzić, iż naruszają one prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materialno - prawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi stanowią unormowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Na mocy § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do tego aktu prawnego pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Ustalenie istnienia dwóch przesłanek, czyli rodzaju choroby wymienionej w Wykazie oraz związku między tą chorobą, a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy - winno nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury. W przypadku Z. K., chodziło o wykazanie (lub wykluczenie) uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem, a więc schorzenia wymienionego w pkt. 15 wykazu chorób zawodowych, ujętych w załączniku do wcześniej już przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że prowadząc w tym kierunku postępowanie wyjaśniające organy administracji publicznej zobowiązane są do respektowania zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle art. 7 K.p.a. orzekające organy stają na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny (art. 80 kpa), czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej oceny zgromadzonych dowodów nie oznacza że może być ta ocena przeprowadzona w sposób dowolny. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie zastosowały się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy. Z motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że decyzje oparto na podstawie orzeczenia lekarskiego jednostki orzeczniczej I stopnia w sprawie choroby zawodowej, o których mowa w § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Tego rodzaju orzeczenia lekarskie mają bez wątpienia walor opinii biegłych, które wymienione zostały w art. 84 § 1 Kpa, stanowiąc dowód w rozumieniu art. 75 § 1 Kpa. Dowód ten jak każdy inny, podlega ocenie organu orzekającego, stosownie do art. 80 p 1 Kpa, a zatem przedmiotowe orzeczenie lekarskie powinno być jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości by mogło zostać uznane za miarodajne. Warto w związku z tym zwrócić organu uwagę na treść wyroku z dnia 11 maja 1998r. sygn. akt I SA/Wr 1200/98 (LEX nr 45833), w którym NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia jej w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem okoliczności jakie winny być w opinii ustalone. Takie właśnie kroki powinien był przedsięwziąć organ w rozpoznawanej sprawie, w celu wyjaśnienia zarysowanych wątpliwości, chcąc wywodzić, iż uszkodzenie słuchu u skarżącego nie spełnia kryteriów rozpoznania choroby zawodowej. Tryb ustalenia choroby zawodowej nie oznacza, że organ jest bezwzględnie związany orzeczeniem jednostki właściwej do rozpoznania choroby. Prowadziłoby to do tego, że organ tylko formalnie podejmowałby decyzję. Orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznania choroby zawodowej jest poddane pełnej swobodnej ocenie organu orzekającego, który musi w uzasadnieniu decyzji wykazać dlaczego ten dowód przyjął za wiarygodny. W ramach tej oceny organ administracji - nie przejmując kompetencji lekarza do dokonania rozpoznania - ma jednak prawo i obowiązek dokonać oceny tego orzeczenia z punktu widzenia jego wiarygodności i albo uznać stwierdzone w okoliczności za udowodnione lub też stwierdzić, że zawiera braki nie pozwalające przyjąć go za dowód w sprawie - co powinno następnie znaleźć wyraz w decyzji. Należy przy tym podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie zajmował stanowisko, że orzeczenia lekarskie wydawane w postępowaniu dotyczącym chorób zawodowych winny być uzasadnione w sposób zrozumiały dla organów i Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, tak by możliwe było dokonanie zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie tych orzeczeń (m.in. wyrok NSA z 15.04.1998 r., sygn. akt I SA 2074/97). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w przypadku Z. K. organy inspekcji sanitarnej uchybiły obowiązkom w zakresie wskazanym powyżej. Główną wątpliwością jest brak określenia wysokości ubytku (uszczerbku) słuchu, jakiego doznał w istocie skarżący. W orzeczeniu DWOMP w L. brak jest danych w tym zakresie, co wyklucza możliwość prawidłowej oceny twierdzenia zawartego w orzeczeniu jednostki orzeczniczej I stopnia, że w przypadku Z. K. "wielkość stwierdzonego ubytku słuchu nie spełnia kryteriów wymaganych dla rozpoznania uszkodzenia słuchu pochodzenia zawodowego". Na marginesie tej kwestii Sąd jest zmuszony zwrócić uwagę, że odwołanie się do kryteriów "wymaganych dla rozpoznania uszkodzenia słuchu", bez doprecyzowania co te sformułowania oznaczają nie poddaje się kontroli Sadu. Powołanie się przez jednostkę orzeczniczą I stopnia, a następnie organy inspekcji sanitarnej na występujący u skarżącego ubytek słuchu w stopniu niewielkim, stanowi w istocie wprowadzenie do oceny dodatkowej przesłanki, która nie figuruje w wykazie chorób zawodowych. Mimo, że skarżący podnosił - zarówno w skardze, jak i w toku postępowania odwoławczego - że orzeczenie lekarskie jest lakoniczne i nie podaje jaki stopień ubytku słuchu u niego występuje, organy nie ustosunkowały się do przedstawionych zarzutów. Wymaga podkreślenia, że organy mają możliwość zlecenia jednostce orzeczniczej służby zdrowia uzupełnienie orzeczeń lekarskich, aby spełniały one wymogi opinii, która pozwalałaby na dokładne określenie jakiego typu i w jakiej wielkości niedosłuch (w podaniu w dB) występuje u skarżącego. Organy pominęły także podnoszoną przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego okoliczność, iż już w 1987 r. stwierdzono u niego niedosłuch wynoszący około 50 dB. Podkreślić należy, iż jednostka medyczna, która badała skarżącego w toku postępowania, nie analizowała badań okresowych skarżącego i nie wyjaśniała od kiedy występuje u niego niedosłuch. W tym miejscu godzi się zauważyć, iż przebadanie pacjenta w jednostce orzeczniczej II stopnia zgodnie z treścią § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest jego prawem a nie obowiązkiem. Zatem w przypadku, gdy skarżący odmawia wyjazdu na takie badania - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie zwalnia to organu od oceny materiału zgromadzonego w prowadzonym przez siebie postępowaniu ze szczególnym zwróceniem uwagi na treść orzeczenia wydanego przez jednostkę orzeczniczą I stopnia. W przypadku stwierdzenia braków istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w każdy stadium postępowania organy inspekcji sanitarnej mają obowiązek wystąpienia do właściwych jednostek o uzupełnienie postępowania w żądanym przez siebie zakresie. Umożliwienie przez ustawodawcę stronie dwukrotnego badania w jednostkach orzeczniczych ma na celu porównanie tych orzeczeń i ewentualne wykluczenie rozbieżności występujących pomiędzy orzeczeniami jednostek służby zdrowia, jednak nie zwalnia to żadnej z jednostek orzeczniczych od wnikliwego przebadania pacjenta ze wskazaniem dokładnych wyników badań m.in. wskazaniu stopnia ubytku słuchu. Reasumując, Sąd jest zmuszony stwierdzić, że dotychczasowe postępowanie dowodowe nie doprowadziło do usunięcia żadnej z opisanych wątpliwości, czyniąc tym samym przedwczesnymi rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej. Z powołanych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Postanowienie, co do wykonania decyzji (pkt II wyroku) zapadło zgodnie z art. 152 w/w ustawy.