III SA/Wr 697/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Barbara Ciołek Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi: V. R. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2022 r., sygn. akt. III SAB/Wr 2647/21 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. V. R. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) zwróciła się w dniu 28 września 2020 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 21 czerwca 2021 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, który do momentu wniesienia skargi nie podjął rozstrzygnięcia. Wyrokiem z 31 stycznia 2022 r. (sygn. akt III SAB/Wr 2647/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu: 1) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie; 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 złotych; 5) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Odpis prawomocnego wyroku wraz aktami administracyjnymi został doręczony organowi w dniu 29 kwietnia 2022 r. Dnia 9 czerwca 2022 r. do organu wpłynęło wezwanie skierowane przez stronę skarżącą do wykonania powyższego wyroku. Następnie pismem z 28 lipca 2022 r. strona skarżąca wniosła skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 2647/21 przez Wojewodę. W skardze strona skarżąca wniosła o: - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; - przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15 000 zł na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w kwocie 697 zł. Strona skarżąca uzasadniła swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Powołał się na przepis art. 100c ust. 1 pkt1 lit.a ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm. – dalej: ustawa o pomocy) w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z art. 100c ust. 4 wskazanej ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że przywołana regulacja wyklucza możliwość złożenia skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego, wydanego w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, która stanowi środek prawny dotyczący bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, o którym mowa w art. 100c ust. 4 wskazanej wyżej ustawy. Powyższe stanowi przesłankę odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z ostrożności procesowej wniósł alternatywnie o oddalenie skargi podnosząc, że duża ilość wpływających do organu spraw i stopień ich skomplikowania uniemożliwia ich terminowe rozpoznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest niewykonanie przez organ administracji publicznej – Wojewodę Dolnośląskiego wyroku z 31 stycznia 2022r. wydanego w sprawie sygn. akt III SAB/Wr 2647/21. W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd uznał powyższe żądanie i przytoczoną na jego poparcie argumentację za nieuzasadnione. Przytoczony przez Wojewodę art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a) ustawy o pomocy należy zdaniem Sądu odnosić do terminów prawa administracyjnego – a więc terminów określonych przepisami procedur administracyjnych, mającymi zastosowanie w sprawach udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (wynikającymi zatem np. z ustawy o cudzoziemcach, ustawy o pomocy, kodeksu postepowania administracyjnego). Termin wyznaczony w niniejszej sprawie organowi przez Sąd nie ma takiego charakteru. Jakkolwiek bowiem organ wykonując wyrok musi załatwić sprawę administracyjną w ramach obowiązujących procedur, to związanie organu wyznaczonym przez sąd terminem na załatwienie sprawy ma oparcie w przepisach procedury sądowej tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie jest to administracyjny termin na załatwienie sprawy, do jakiego należy odnosić regulację art. 100c § 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy, bowiem ten termin upłynął już dużo wcześniej – na co zwrócił uwagę Sąd orzekając o przewlekłości Wojewody w swoim wyroku z 31 stycznia 2022 r. Tym samym nie można do niego odnosić zawartych w art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a) regulacji dotyczących zawieszenia czy nierozpoczęcia biegu terminu. Realizacja przez Sąd normy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie oznacza, że organ otrzymuje kolejny, nowy "dodatkowy" termin na załatwienie sprawy lub że następuje przedłużenie terminów wynikających z prawa administracyjnego. Organ zostaje w postępowaniu sądowym zobowiązany – i źródłem tego zobowiązania nie są przepisy prawa administracyjnego - do określonego działania tj. zakończenia postępowania administracyjnego, w którym terminy przewidziane ustawowo na załatwienie sprawy zostały już uchybione i doszło w związku z tym do bezczynności lub przewlekłości. O ile więc omawiany przepis ustawy o pomocy będzie wywierał skutki w obrębie postępowania administracyjnego, to nie wprowadza on zmian w procedurze sądowoadministracyjnej i nie ogranicza skutków orzeczenia sądu zapadłego w związku ze stwierdzeniem bezczynności lub przewlekłości zaistniałej przed wejściem w życie tego przepisu. Takie ograniczenie, które można odnosić do środków orzekanych w postępowaniu sądowoadminstracyjnym przewiduje właśnie przytoczona przez organ regulacja zawarta w ust. 4 art. 100c ustawy o pomocy – ale musi być ono odnoszone do sytuacji wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość w toczącym się postępowaniu, natomiast nie dotyczy ono środków wnoszonych na niewykonanie wyroku, który już bezczynność lub przewlekłość stwierdził. Tym samym wniosek o odrzucenie skargi Sąd uznał za bezpodstawny. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak już wskazano w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu (sygn. akt III SAB/Wr 470/19) w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. Bezspornie powyższym wyrokiem, tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na przewlekłe działanie Wojewody Dolnośląskiego i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku doręczony został organowi 29 kwietnia 2022 r. (data na prezentacie organu). Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 30 dni do załatwienia sprawy. Termin do załatwienia sprawy upłynął wraz z dniem 30 maja 2022 r. W zakreślonym przez Sąd terminie organ nie wykonał powyższego wyroku i do dnia wniesienia skargi niniejszej sprawie nie zakończył postępowania. Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi organ przez prawie dwa miesiące pozostawał całkowicie bezczynny, nie reagując na wezwania strony do wykonania wyroku. Takiego zaniechania organu nie sposób interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak kadr do obsługi spraw i liczba podobnych wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 200 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. Uwzględniając czas trwania postępowania (na dzień wniesienia skargi) Sąd uznał, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uprawnienie do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 1154 § 7 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie, Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. okres, w jakim organ działał przewlekle i jego okoliczności oraz dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że wobec wynoszącego na dzień wniesienia skargi okresu zwłoki organu w wykonaniu wyroku wynoszącego prawie dwa miesiące zasądzona grzywna dostatecznie wypełni cel, jakim jest zdyscyplinowanie organu, natomiast czas przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu nie jest na tyle długi, by uzasadniał przyznanie stronie dodatkowo sumy pieniężnej o co przesądziło o oddaleniu żądania skargi w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził zgodnie z 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w wykonaniu wyroku (pkt I sentencji wyroku). Natomiast sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa uznając, że zwłoka organu nie była w tym przypadku znaczna (pkt II sentencji wyroku). O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku.