III SA/Wr 701/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi ...] Spółki z o.o. we W. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu dla projektu "Wdrożenie innowacyjnej technologii wykonywania przewiertów sterowanych" oddala skargę. W dniu [...] maja 2009 r. doszło – między D. Instytucją Pośredniczącą (dalej: "DIP") a skarżącą spółką – do zawarcia umowy Nr [...] o dofinansowanie projektu pod nazwą: "Wdrożenie innowacyjnej technologii wykonywania przewiertów sterowanych". Treść tej umowy była kilkakrotnie zmieniana (poprzez anektowanie). Na podstawie tej umowy przyznano beneficjentowi – na realizację wspomnianego projektu – dofinansowanie, stanowiące pomoc publiczną, w kwocie nieprzekraczającej [...] zł, co stanowi nie więcej niż 60,00% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu, w tym środki pochodzące z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej: "EFRR") w kwocie nieprzekraczającej [...] zł (stanowiącej 85,00% dofinansowania) oraz środki z budżetu Państwa w kwocie nieprzekraczającej [...] zł (stanowiącej nie więcej niż 15,00% dofinansowania). W umowie zastrzeżono między innymi, iż ewentualne stwierdzenie, że dofinansowanie zostało wykorzystane (w całości lub w części) niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem obowiązujących procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – dalej "ustawą o finansach publicznych"), lub też pobrane w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, spowoduje wezwanie beneficjenta do dobrowolnego zwrotu tych środków (odpowiednio – w całości lub w części, wraz z odsetkami), a w razie niezastosowania się do wezwania – wydanie w tym przedmiocie decyzji określającej wysokość należności do zwrotu, stosownie do art. 207 § 9 ustawy o finansach publicznych w związku z § 8 ust. 1 umowy. W wykonaniu umowy, DIP przekazała spółce dofinansowanie w łącznej kwocie [...] złotych, na podstawie wniosku beneficjenta o płatność (Nr [...]). W dniu [...] kwietnia 2011 r. upoważnieni pracownicy DIP – realizując obowiązki wynikające ze stosownych przepisów prawa wspólnotowego i krajowego – przeprowadzili w siedzibie beneficjenta doraźną kontrolę na miejscu. Dotyczyła ona rzeczowo-finansowej realizacji wcześniej opisanego projektu, na który spółka otrzymała dofinansowanie, w tym weryfikacji faktycznie poniesionych wydatków, ich kwalifikowalności, dostarczenia współfinansowanych towarów i usług oraz stopnia realizacji planowanych wskaźników i celów projektu. Zakresem kontroli objęto ponadto weryfikację zgodności projektu i poniesionych wydatków z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w obszarze pomocy publicznej, ochrony środowiska, a także z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu i z procedurami i zasadami realizacji projektów, obowiązującymi w ramach RPO WD 2007-2013. W wyniku kontroli – która znalazła swoje odzwierciedlenie w "Informacji pokontrolnej z kontroli rzeczowo-finansowej realizacji projektu Nr [...]" z dnia [...] listopada 2011 r. – stwierdzono następujące nieprawidłowości w wydatkowaniu uzyskanej płatności na zakupy związane z realizacją programu. Kontrolujący uznali mianowicie, że czynności związane z zakupem wiertnicy, mieszalnika, koparko-ładowarki, komputerów i żerdzi zostały przeprowadzone niezgodnie z "Wytycznymi programowymi Instytucji Zarządzającej RPO WD w zakresie ogólnych zasad udzielania zamówień i wyboru wykonawców w transakcjach nie objętych przepisami ustawy Prawo Zamówień Publicznych w projektach realizowanych w ramach Priorytetów 1-9 Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (z wyłączeniem działania 1.3.)", w wersji tego dokumentu z dnia 14 kwietnia 2009 r. (uchwała Nr 2641/111/09 Zarządu Województwa D.), powoływanych dalej jako "Wytyczne IZ RPO WD". Natomiast czynności związane z zakupem licencji na system zarządzania firmą oraz systemu lokalizacji wierceń sterowanych zostały przeprowadzone niezgodnie z umową o dofinansowanie projektu oraz zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (uchwała Nr 1948/111/08 Zarządu Województwa D. z dnia 24 września 2008 r.); dalej – "Uszczegółowienie RPO WD". Nieprawidłowości w zastosowaniu przez beneficjenta procedur wyboru wykonawcy na zakup wiertnicy i mieszalnika polegały na braku zebrania i porównania wymaganej liczby ważnych ofert (co najmniej 3), co stanowi naruszenie zasady równości szans na rynku ofert (część III B pkt 1 Wytycznych IZ RPO WD). Tymczasem spółka dysponowała tylko po jednej ważnej ofercie złożonej w ramach poszczególnych postępowań, a w przypadku wiertnicy wybrała ofertę nieważną. Przy zakupie koparko-ładowarki stwierdzono z kolei naruszenie zasady ochrony uczciwej konkurencji (część II pkt 5 Wytycznych IZ RPO WD). Kontrola wykazała dodatkowo naruszenie zasady niedyskryminacji i równego traktowania oferentów na rynku (część II pkt 6 Wytycznych IZ RPO WD). W zakresie zakupu komputerów, oraz żerdzi, Zespół Kontrolujący DIP ustalił, że działania beneficjenta stanowią naruszenie zasady zawartej w części II pkt 8 Wytycznych IZ RPO WD. Przy zakupie licencji na system zarządzania firmą i system lokalizacji wierceń sterowanych stwierdzono naruszenie zapisów Uszczegółowienia RPO WD (Załącznik Nr 6, część H – Ogólne zasady dotyczące niekwalifikowalności wydatków w ramach RPO WD), co spowodowało uznanie tych wydatków za niekwalifikowalne. Wszystkie opisane naruszenia zostały zakwalifikowane przez DIP jako nieprawidłowości pociągające za sobą skutki finansowe. Zespół Kontrolujący DIP ustalił ponadto, że złożone przez beneficjenta deklaracje nie odzwierciedlają stanu faktycznego (spółka, mimo zakupienia odpowiednich modułów, nie wdrożyła systemu składania zamówień przez Internet, a zakupiony system nie został powiązany z funkcjonującym systemem finansowo-księgowym, na który powoływała się we wniosku o dofinansowanie). Zmianie uległa także główna lokalizacja projektu. W umowie o dofinansowanie wskazano [...],[...] L., natomiast w trakcie kontroli ustalono, że zakupiony sprzęt przechowywany jest na wynajmowanym terenie we W. przy ul. [...], co powoduje konieczność sporządzenia aneksu do umowy o dofinansowanie, w celu doprowadzenia do spójności jej zapisów ze stanem faktycznym. Ponieważ spółka nie zgodziła się z ustaleniami protokołu kontroli, w okresie od około połowy grudnia 2011 r. do około połowy kwietnia 2012 r. doszło do wymiany pism między beneficjentem a DIP, w których strona zgłaszała swoje zastrzeżenia, do których z kolei organ się ustosunkowywał. D. Instytucja Pośrednicząca uznała jako niekwalifikowalną – w ramach wniosku zainteresowanej strony o płatność – kwotę [...] PLN, co odpowiada dofinansowaniu w wysokości [...] zł. Następnie, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (Nr [...]), działając na podstawie na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, DIP wezwała beneficjenta do zwrotu środków (w kwocie [...] zł), w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, które skutecznie doręczono spółce w dniu [...] maja 2012 r. Ponieważ zainteresowana nie dokonała dobrowolnego zwrotu wspomnianej sumy, w dniu [...] września 2012 r., na podstawie art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, wydana została decyzja [...] (Nr [...]), określająca kwotę środków przypadających do zwrotu dla wielokrotnie już wspominanego projektu spółki. W rozstrzygnięciu tym poinformowano beneficjenta o obowiązku zwrotu części dofinansowania, w kwocie [...] zł, wraz z odsetkami określonymi dla tej kwoty jak dla zaległości podatkowych. Zarząd Województwa D., działając jako Instytucja Zarządzająca RPO WD, nie uwzględnił odwołania spółki od rozstrzygnięcia DIP z dnia [...] września 2012 r. i utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W podstawie prawnej swojej decyzji datowanej na dzień [...] grudnia 2012 r. organ wyższego stopnia wskazał następujące przepisy: art. 60 zdanie wstępne i lit. b), art. 70 ust. 1 lit. b) oraz art. 98 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r. , s. 25 ze zm.); art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) i art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych; art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590, ze zm.). W obszernym uzasadnieniu takiego orzeczenia – po drobiazgowym przedstawieniu: okoliczności stanu faktycznego oraz aspektu proceduralnego i merytorycznego sprawy – organ odwoławczy sformułował następujące konkluzje. 1. Zasadne jest zastosowanie w sprawie przypadków z Tabeli 1 "Taryfikatora korekt finansowych" oraz zapisów Uszczegółowienia RPO WD odnoszących się do zasad kwalifikowalności wydatków. 2. Stwierdzone naruszenia przepisów Wytycznych IZ RPO WD, zgodnie z załącznikiem Nr 1 do "Taryfikatora korekt finansowych", objęte są kategoriami nieprawidłowości określonymi – odpowiednio – jako: a) w zakresie zamówienia dotyczącego zakupu wiertnicy do przewiertów sterowanych: "Nie porównano wymaganej liczby ofert" (Lp. 6), dla naruszenia części III. B pkt 1 Wytycznych IZ RPO WD (w wersji z dnia 14 kwietnia 2009 r.), które skutkuje korektą finansową w wysokości 100% wydatków kwalifikowalnych oraz "Dostarczony przedmiot zamówienia jest niezgodny z zapytaniem ofertowym" (Lp. 24), dla naruszenia części II pkt 6 Wytycznych IZ RPO WD (w tej samej wersji), które skutkuje korektą finansową w wysokości 100% wydatków kwalifikowalnych, w obu przypadkach zrefundowanych beneficjentowi w roku 2010; mając na uwadze zapisy "Taryfikatora korekt finansowych", w przypadku wykrycia w postępowaniu o udzielenie zamówienia dwóch lub większej ilości przypadków niezastosowania przez beneficjenta zasad dotyczących zamówień (co stwierdzono w niniejszej sprawie), należy zastosować korektę finansową o największej wartości procentowej, czyli w wysokości 100% wydatków kwalifikowalnych; b) w zakresie zamówienia dotyczącego zakupu mieszalnika płynu płuczki betonitowej: "Nie porównano wymaganej liczby ofert " (Lp. 6), dla naruszenia części III B pkt 1 Wytycznych IZ RPO WD (w tej samej co uprzednio wersji), które skutkuje korektą finansową w wysokości 100% wydatków kwalifikowalnych zrefundowanych spółce w roku 2010; c) w zakresie zamówienia dotyczącego zakupu komputerów: "Dostarczony przedmiot zamówienia jest niezgodny z zapytaniem ofertowym" (Lp. 24), dla naruszenia części II pkt 8 Wytycznych IZ RPO WD (w tej samej wersji), które skutkuje korektą finansową w wysokości 100% wydatków kwalifikowalnych zrefundowanych beneficjentowi w roku 2010; 3. Natomiast w zakresie zamówienia dotyczącego zakupu licencji na system zarządzania firm, podstawą uznania wydatkowanej sumy za niekwalifikowalną jest Uszczegółowienie RPO WD, część 6 pkt H – Ogólne zasady dotyczące niekwalifikowalności wydatków w ramach RPO WD; dlatego też w tym przypadku nie można było zastosować korekty finansowej opartej o "Taryfikator korekt finansowych", co powoduje, że za niekwalifikowalne uznaje się 100% wydatków. Organ odwoławczy stwierdził w konsekwencji, że wypłata środków w ramach płatności końcowej objętej wnioskiem strony zostanie pomniejszona o wartość dofinansowania odpowiadającą wydatkom uznanym podczas kontroli za niekwalifikowane, w następujący sposób: 1. W zakresie zamówienia dotyczącego zakup koparko-ładowarki: "Tworzenie nieuzasadnionych przeszkód dla konkurencji w dostępie do zamówienia poprzez wskazanie znaków towarowych lub handlowych, marki, patentów, typów, rodzajów, lub źródła pochodzenia bądź produkcji (Lp. 17), dla naruszenia części II pkt 5 Wytycznych IZ RPO WD, które skutkują korektą finansową w wysokości 25% wydatków kwalifikowanych. 2. W odniesieniu do zamówienia dotyczącego zakup żerdzi: wysokość korekty finansowej ustala się w oparciu o zastosowanie metody dyferencyjnej opisanej w załączniku do uchwały Nr 640/IV/ll z dnia 17 maja 2011 r.; zgodnie z którą to zasadą należy porównać wysokość rzeczywiście wydatkowanych środków na sfinansowanie zamówienia po zaistnieniu naruszenia ze stanem hipotetycznym, jaki by istniał, gdyby nie nastąpiło rozpatrywane naruszenie; w tym przypadku ostateczna wysokość korekty (czyli różnica pomiędzy wysokością faktycznie poniesionych wydatków a wartością wydatków, które poniesione zostały w przypadku zastosowania kursu z dnia wystawienia faktury) wyniosła [...] zł. 3. natomiast względem zamówienia dotyczącego zakupu systemu lokalizacji wierceń sterowanych podstawę uznania tego wydatku za niekwalifikowalny stanowią zapisy Uszczegółowienia RPO WD, część 6 pkt H – Ogólne zasady dotyczące niekwalifikowalności wydatków w ramach RPO WD; dlatego też w tym przypadku nie można było zastosować korekty finansowej opartej o "Taryfikator korekt finansowych"; wysokość wydatków niekwalifikowalnych pozostaje na poziomie 100%. W ocenie organu wyższego stopnia, przedstawione wyliczenia obligują spółkę do zwrotu środków w ogólnej kwocie [...] zł otrzymanego w ramach RPO WD dofinansowania, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy beneficjenta, na co składają się: • kwota [...] zł – środki pochodzące z budżetu środków europejskich odpowiadające wkładowi Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, wraz z należytymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków beneficjentowi (w części odpowiadającej środkom pochodzącym z budżetu środków europejskich odpowiadającym wkładowi Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego), tj. od dnia [...] lutego 2010 r. do dnia zapłaty oraz • kwota [...] zł – środki wypłacone spółce z tytułu krajowego współfinansowania, wraz z należytymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, od dnia przekazania tych środków, tj. od dnia [...] lutego 2010 r. do dnia zapłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] grudnia 2012 r. spółka wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia i o zasądzenie kosztów postępowania stosownie do obowiązujących przepisów, formułując następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 6 k.p.a. – poprzez oparcie zakwestionowanego orzeczenia na uchwale Zarządu Województwa D. z dnia 7 września 2012 r. (Nr 2846/IV/12), który to akt narusza art. 2 Konstytucji RP; 2. naruszenie art. 8 k.p.a. – poprzez nieuzasadnione przedłużanie czynności kontrolnych, co spowodowało powstanie niekorzystnej sytuacji prawnej strony skarżącej; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego – poprzez błędną interpretację postanowień Wytycznych Programowych IZ RPO WD w związku z okolicznościami faktycznymi sprawy; 4. naruszenie przepisów procedury (art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.) – poprzez nierozpatrzenie wszystkich dowodów w sprawie, zwłaszcza nieuwzględnienie wyjaśnień spółki dotyczących alternatywnego sposobu publikowania zapytania ofertowego, innego niż w formie zamieszczenia na stronie internetowej. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania w sprawie, i uszczegóławiając podniesione zarzuty. W odpowiedzi pełnomocnik strony przeciwnej sformułował wniosek o oddalenie skargi, podtrzymując w sprawie, w całości, dotychczasowe stanowisko Instytucji Zarządzającej i odpierając zarzuty spółki zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: I Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – roz-strzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. II Pierwszy z zarzutów sformułowanych przez autora skargi (rzekomego naruszenia przez organy art. 6 k.p.a. – poprzez oparcie kontrolowanego orzeczenia na uchwale Zarządu Województwa D. z dnia 7 września 2012 r. (Nr 2846/IV/12), który to akt narusza art. 2 Konstytucji RP) nie dotyczy w istocie przedmiotu zaskarżenia w tej konkretnej sprawie. Z dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem jednoznacznie, iż sąd administracyjny rozstrzyga "w granicach danej sprawy". Skarga spółki dotyczy decyzji wydanej w przedmiocie określenia kwoty należności przypadającej do zwrotu. Natomiast dopiero co przywołana uchwała Zarządu Województwa D. stanowi całkowicie odrębny przedmiot zaskarżenia (inny, niż decyzja akt administracji publicznej), podlegający zresztą specyficznemu trybowi. Skoro kompetencje sądów administracyjnych zostały jednoznacznie zawężone do granic konkretnie rozpoznawanej sprawy, przeto Sąd nie mógł uczynić przedmiotem rozpoznania niejako "inną" sprawę administracyjną, a taką stanowiłaby – ewentualnie – skarga na uchwałę, o której mowa. Badając legalność działań organów, sądy administracyjne nie wszczynają wszak postępowań "z urzędu"; obowiązuje zasada skargowości. W konsekwencji, nie można skutecznie żądać uchylenia zakwestionowanej decyzji, wyrażając zapatrywanie o niezgodności z prawem innego aktu (uchwały tego samego organu), jak to ma miejsce w niniejszym przypadku. W ocenie składu orzekającego, oba akty (decyzja oraz uchwała Zarządu Województwa D.) stanowią tak dalece odrębne przedmioty zaskarżenia, iż nawet ewentualne wyeliminowanie z obrotu kontrolowanej decyzji, nie uprawniałoby Sądu do przeprowadzenia dodatkowej weryfikacji uchwały, w ramach tej konkretnej sprawy, bez wniesienia osobnej skargi na tą uchwałę przez podmiot do tego legitymowany. III Drugi zarzut strony skarżącej (naruszenia art. 8 k.p.a. – poprzez nieuzasadnione przedłużanie czynności kontrolnych, co spowodowało powstanie niekorzystnej sytuacji prawnej strony skarżącej) jest równie bezzasadny. Przedmiotowy zakres regulacji k.p.a. określony został w art. 1, wedle którego kodeks ten normuje postępowanie: w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przed organami administracji publicznej należących do właściwości tych organów, przed innymi organami państwowymi lub innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W przedstawionym katalogu nie mieści się z całą pewnością "postępowanie kontrolne", przeprowadzone w niniejszej sprawie na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 14 w związku z art. 27 ust. 1 pkt 5 także już powoływanej w niniejszych wywodach ustawy z 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Samo bowiem wspomniane postępowanie kontrolne nie kończy się przecież wydaniem rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Wyniki tego postępowania mogą natomiast stanowić (jak w rozpoznawanej sprawie) materiał dowodowy w typowym postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem (jak w niniejszym przypadku) jest ustalenie kwoty należności przypadającej do zwrotu, wskutek wadliwej realizacji projektu spółki, na który otrzymała ona dofinansowanie. Ponieważ samego postępowania kontrolnego nie sposób traktować jako postępowania administracyjnego sensu stricte, przeto nietrafny jest również sformułowany pod adresem tego właśnie postępowania ("kontrolnego", co wymaga ponownego zauważenia) zarzut przewlekłości. Ten mógłby być ewentualnie odnoszony wyłącznie do postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej przez Sąd decyzji. Niezwłocznie trzeba jednak podkreślić co najmniej dwa aspekty tego zagadnienia. Po pierwsze, strona nie skorzystała ze środków przewidzianych w art. 37 k.p.a. (a następnie – z możliwości zaskarżenia przewlekłości postępowania do sądu administracyjnego). Sprawa przewlekłości postępowania (ewentualnie – bezczynności), stanowi zatem także odrębny przedmiot zaskarżenia. Podnoszenie zatem w tym zakresie zarzutów dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego przed organami, w sprawie, której przedmiotem jest legalność wydanej w takim postępowaniu decyzji, jest zatem spóźnione i oczywiście bezprzedmiotowe. Po drugie, obszerna dokumentacja sprawy dowodzi niezbicie, że przyczyny ewentualnej przewlekłości postępowania kontrolnego należałoby upatrywać przede wszystkim w postawie samego beneficjenta. To spółka nie dopełniła bowiem swoich obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie. Chodzi o powinność przedstawienia całej dokumentacji w dniu kontroli, składanie sprzecznych wyjaśnień, odmowę współdziałania na etapie sporządzania pokontrolnej informacji (niezachowanie terminów na złożenie dodatkowych wyjaśnień, zakreślanych przez DIP). Wszystkie te zachowania zostały bardzo szczegółowo przedstawione na s. 4-5 zaskarżonej decyzji. IV Nie można także uznać za zasadny trzeci zarzut skargi (naruszenie przepisów prawa materialnego – poprzez błędną interpretację postanowień Wytycznych Programowych IZ RPO WD w związku z okolicznościami faktycznymi sprawy). Z tego przede wszystkim powodu, iż sama spółka przyznała się do popełnienia jakiegoś błędu w czasie wykonywania projektu, którego dotyczyło dofinansowanie. W tej sytuacji nie może być mowy o tym, że beneficjent dołożył należytej staranności, wymaganej od podmiotu prowadzącego profesjonalną działalność gospodarczą. Naruszenia (prawa, Wytycznych IZ RPO WD, Uszczegółowienia RPO WD oraz postanowień umowy o dofinansowanie), jakich dopuściła się spółka są ewidentne i zostały szczegółowo opisane w decyzjach organów obu instancji orzekających w sprawie. Przedstawiają się one następująco: 1. Podczas pozyskiwania wiertnicy beneficjent naruszył zasadę równości szans na rynku ofert, określoną w części III B pkt 1 Wytycznych IZ RPO WD, zgodnie z którą Beneficjent zobowiązany jest (przy zamówieniach powyżej 40.000 PLN) do porównania co najmniej trzech ważnych ofert pochodzących od różnych wykonawców, a także zasadę niedyskryminacji i równego traktowania oferentów na rynku, określona w części 11.6 tychże Wytycznych. Z czterech ofert, trzy nie spełniały wymagań technicznych wskazanych w upublicznionym zapytaniu ofertowym, co spowodowało, że oferty te podlegały odrzuceniu. Ponadto, jako powód odrzucenia, organy wskazały fakt bezpośredniego przesłania dwóch zapytań przez spółkę drogą elektroniczną (mailową) do potencjalnych oferentów, przy czym wersja zapytania różniła się od wersji upublicznionej na stronie internetowej. Opis przedmiotu zamówienia zawierał wymóg posiadania odpowiedniej wagi maszyny i mocy silnika, w drugim natomiast przypadku, prócz tych cech, beneficjent zawarł dodatkowo wymóg posiadania zestawu rozwiertaków, głowic wiercących z kompletem rur wiertniczych, obudowy nadajnika, żerdzi startowej oraz podstawowego układu pomiarowo-namierzającego. W postępowaniu na zakup mieszalnika płynu płuczki betonitowej stwierdzono z kolei rozbieżności w opisie przedmiotu zamówienia. W treści zapytania upublicznionego na stronie internetowej beneficjent wskazał wymóg posiadania zbiorników o pojemności 3500-4500 l oraz (odpowiednio) wydajności 300-600 l/min., natomiast w przypadku zapytań wysłanych bezpośrednio do dostawców – wymóg o pojemności 200-4500 I (nie podano żadnej informacji o wydajności). Pozyskane oferty spełniły wymogi określone w zapytaniu przesłanym drogą elektroniczną, jednak nie były zgodne z zapytaniem upublicznionym na stronie internetowej. W konsekwencji trafnie przyjęły organy, że spółka dysponowała tylko po jednej ważnej ofercie złożonej w ramach obu postępowań (tyczących zakupu wiertnicy i mieszalnika płynu płuczki betonitowej), a w przypadku wiertnicy wybrała ofertę, która nie powinna podlegać rozpatrzeniu jako nieważna. Takie działania beneficjenta naruszały bez wątpienia zasadę niedyskryminacji i równego traktowania oferentów na rynku, określoną w części 11.6 Wytycznych IZ RPO WD. Spółka była bowiem zobligowana do skorygowania treści upublicznionych zapytań ofertowych, i to w taki sposób, aby zapewnić dostęp do zamówienia wszystkim potencjalnym oferentom, którzy mieli do niego dostęp i mogli wziąć udział w postępowaniu, a nie tylko wybranym, którzy złożyli oferty lub też kontaktowali się telefonicznie. Mając na uwadze zapisy "Taryfikatora korekt finansowych", niewadliwie w związku z tym przyjęto, że w przypadku zakupu wiertnicy i mieszalnika należy zastosować korektę finansową o największej wartości procentowej, czyli w wysokości 100% wydatków kwalifikowalnych, co obliguje spółkę do zwrotu kwoty [...] zł (z tytułu opisanych nieprawidłowości, stwierdzonych przy zakupie wiertnicy) oraz kwoty [...] zł (z tytułu opisanych nieprawidłowości, stwierdzonych przy zakupie mieszalnika), z należnymi odsetkami. 2. W zapytaniu ofertowym tyczącym zakupu komputerów, jako jeden z wymogów określiła spółka parametr: "wielkość pamięci 4 GB RAM". W odpowiedzi na to zapytanie wpłynęły dwie oferty. Ostatecznie beneficjent wybrał i złożył zamówienie u dostawcy, który zaproponował najkorzystniejsze warunki. Żadna z ofert nie spełniała jednak wspomnianego warunku dotyczącego parametru pamięci RAM. Takie działanie ewidentnie naruszyło zapisy Wytycznych IZ RPO WD, zgodnie z którymi "Beneficjent jest związany treścią zapytania ofertowego, w szczególności (...) musi zawrzeć umowę jedynie z wykonawcą, który złożył w terminie ofertę w odpowiedzi na zapytanie ofertowe...". Spółka uznała zresztą to naruszeni (w piśmie z dnia [...] maja 2012 r.). Organy zasadnie więc zastosowały pozycję w wierszu 24 z tabeli 1 załącznika ("Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych współfinansowanych ze środków funduszy UE") do uchwały z dnia 7 września 2012 r., ustalając wysokość korekty finansowej z tego tytułu na poziomie 100%, co obliguje spółkę do zwrotu kwoty [...] zł, wraz z należytymi odsetkami. 3. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organy obu instancji uznały za niekwalifikowalny (w rozumieniu zapisów Uszczegółowienia RPO WD) wydatek dotyczący zakupu przez spółkę licencji na system zarządzania firmą. Strona zgodziła się zresztą z taką oceną w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] maja 2011 r. Ponieważ zapisy "Taryfikatora korekt finansowych" nie mają w tym wypadku zastosowania, jako że beneficjent nie naruszył zasad związanych z wyborem wykonawcy określonych w Wytycznych IZ RPO WD, lecz zasady dotyczące kwalifikowalności wydatku określone w Uszczegółowieniu RPO WD, wysokość wydatków niekwalifikowalnych w przedmiotowym zakresie pozostaje na poziomie 100%, co obliguje spółkę do zwrotu kwoty [...] zł, wraz z należytymi odsetkami. 4. W treści upublicznionego na stronie internetowej zapytania ofertowego z dnia [...] listopada 2010 r., spółka wskazała model konkretnej marki i typ koparko-ła-dowarki (MECALAC 714). Po wezwaniu przez DIP, beneficjent przyznał, iż wskazanie konkretnej marki i typu sprzętu to jego pomyłka. W ślad za tym, nie dokonał jednak zmiany (sprostowania) treści upublicznionego zapytania ofertowego, a przesłał jedynie – bezpośrednio, do potencjalnych dostawców – nowe zapytanie, bez wskazania nazwy i typu sprzętu. Spółka podkreśliła, że "po upublicznieniu informacji na stronie internetowej firmy każdą osobę telefonicznie informowała o zaistniałej omyłce". W przedstawionej sytuacji organy miało podstawy do uznania, że takie działanie stanowi naruszenie zasady ochrony uczciwej konkurencji określonej w części 11.5. Wytycznych IZ RPO WD, poprzez stworzenie nieuzasadnionych przeszkód dla konkurencji w dostępie do zamówienia, poprzez wskazanie znaków towarowych lub handlowych, marki, patentów, typów, rodzajów lub źródła pochodzenia bądź produkcji, które mogłyby prowadzić do nieuzasadnionego i nieobiektywnego uprzywilejowania lub wyeliminowania z postępowania podmiotów lub robót, dostaw, usług (...) i niedopuszczenie składania ofert równoważnych, oraz naruszenie zasady niedyskryminacji i równego traktowania oferentów na rynku, określonej w części 11.6 Wytycznych IZ RPO WD, na podstawie której Beneficjent jest zobowiązany do "... równego traktowania wszystkich wykonawców na każdym etapie postępowania, przekazywania oferentom na równych zasadach wymagań, wyjaśnień informacji i dokumentów związanych z postępowaniem i stosowania jednakowej miary dla wszystkich oferentów oraz z zasadą jawności i przejrzystości całego postępowania, zgodnie z którą miał obowiązek zapewnić powszechny dostęp do informacji o wszystkich elementach zamówienia". Tranie w związku z tym przyjęto, że naruszenie wymienionych zasad, stanowi podstawę do uznania wydatku za niekwalifikowany i powoduje negatywne skutki finansowe. Zgodnie z zapisami "Taryfikatora korekt finansowych", zastosowanie ma w tym przypadku pozycja w wierszu Nr 17 tabeli 1 załącznika "Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych współfinansowanych ze środków funduszy UE", przewidująca zastosowanie 25% stawki. Obliguje to beneficjenta do zwrotu kwoty [...] zł, w ramach zakwestionowanego wydatku. 5. Spółka ubiegała się również o dofinansowanie zakupu systemu lokalizacji wierceń sterowanych [...], posiadającego opatentowane rozwiązania konstrukcyjne i technologiczne (patent [...] z dnia [...] lipca 2006 r.) na aktywną głowicę pomiarową. W skład zestawu miał wchodzić czujnik montowany w głowicy wiercącej, system lokalizacji głowicy, komputer zainstalowany na wiertnicy, system pozwalający na transmisję danych do głowicy oraz odczyt danych drogą radiową. Beneficjent zakupił jednak kompletny system lokalizacji innego typu, który był rozwiązaniem starszym i mniej zaawansowanym technologicznie od planowanego systemu lokalizacji. Zakupiony system ([...]) spełniał co prawda podstawowy zakres funkcjonalny i użytkowy w zakresie przewiertów, składał się jednak z innych elementów niż te, które wymieniono we wniosku o dofinansowanie. Zakupiony system ([...]) nie posiadał również elementów innowacyjnych, wymienionych w dołączonej do wniosku o dofinansowanie opinii o innowacyjności. W tej sytuacji oczywistą konsekwencją, którą przyjęły organy, było uznanie dokonanego zakupu za niekwalifikowalny w kontekście postanowienia § 2 pkt 2a umowy o dofinansowanie z dnia [...] maja 2009 r. oraz zapisów Uszczegółowienia RPO WD, Załącznik 6, część H, wedle których "...wydatek jest wydatkiem niekwalifikowalnym, jeśli nie spełnia chociaż jednego z niżej wymienionych warunków: jest zgodny z kategoriami wydatków przewidzianymi w budżecie projektu potwierdzonymi postanowieniami umowy/porozumienia/uchwały o dofinansowanie projektu i został ujęty we wniosku o dofinansowanie projektu, studium wykonalności, biznes planie, itp." Do rozważanego teraz przypadku nie mają zastosowania – jak trafnie przyjęły organy – zapisy "Taryfikatora korekt finansowych", ponieważ beneficjent nie naruszył zasad związanych z wyborem wykonawcy. Skoro jednak naruszona została zasada kwalifikowalności wydatku określona w Uszczegółowieniu RPO WD, wysokość wydatków niekwalifikowanych pozostaje na poziomie 100%, co obliguje spółkę do zwrotu kwoty [...] zł. 6. W ramach analizowanego projektu spółka zakupiła także komplet żerdzi ([...] sztuk) na kwotę [...] zł (netto). Spośród nadesłanych, dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej, złożonej w ramach postępowania o udzielenie zamówienia. W zapytaniu ofertowym beneficjent wskazał cenę w EURO za jedną sztukę, zawierając też informację o sposobie przeliczenia ceny na PLN (według kursu sprzedaży PKO BP w dniu wystawienia faktury). W toku czynności kontrolnych stwierdzono jednak, że spółka wyliczyła wartość netto zakupu na podstawie kursu z innego dnia niż data wystawienia faktur. W ramach dodatkowych wyjaśnień (na wezwanie DIP), beneficjent przedstawił fakturę korygującą, uwzględniającą wartość żerdzi przeliczoną po właściwym (tj. wskazanym w ofercie) kursie z dnia wystawiania faktury. Kwota różnicy (nadwyżki) w wysokości [...] zł została w konsekwencji uznana przez organy – słusznie – jako niekwalifikowana. Konieczność przeprowadzenia takiego właśnie zabiegu wynika bowiem z zapisu Wytycznych IZ RPO WD pomieszczonego w części 11.8, stosownie do którego: "Beneficjent jest związany treścią zapytania ofertowego, w szczególności musi przyjmować oferty w miejscu wyznaczonym w zapytaniu ofertowym oraz zawrzeć umowę jedynie z wykonawcą, który złożył w terminie ofertę w odpowiedzi na zapytanie ofertowe i którego wybrał po przeprowadzeniu analizy ofert." W przypadku tego ostatniego, stwierdzonego naruszenia ustalenie wysokości korekty następuje poprzez zastosowanie metody dyferencyjnej opisanej w załączniku do Uchwały Zarządu Województwa D. Nr 640/IV/2011 dnia 17 maja 2011 r. w sprawie przyjęcia "Taryfikatora korekt finansowych". Metoda ta polega na porównaniu wysokości rzeczywiście wydatkowanych środków na sfinansowanie zamówienia, po zaistnieniu naruszenia, ze stanem hipotetycznym, jaki by istniał gdyby do tego uchybienia nie doszło. W tej konkretnej sprawie, różnica pomiędzy wysokością faktycznie poniesionych wydatków ([...] zł netto) a wartością wydatków, które poniesione zostałyby w przypadku zastosowania właściwego kursu z dnia wystawienia faktury ([...] zł netto), w kwocie [...] zł netto stanowi zatem wydatek poniesiony niewłaściwe, co zobowiązuje spółkę do zwrotu kwoty [...] zł. Skład rozpoznający niniejszą sprawę zmuszony jest dobitnie przy tym podkreślić, że wszystkie – bardzo szczegółowo (wręcz drobiazgowo) opisane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji – uchybienia stwierdzone w procesie realizacji projektu, w pełni uzasadniały finalną konkluzję organów obu instancji o naruszeniu przez spółkę wielu zapisów umowy, Wytycznych IZ RPO WD oraz Uszczegółowień RPO WD, co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia wchodzących w rachubę przepisów prawa powszechnie obowiązującego (szczegółowy wykaz wszystkich naruszeń pomieszczono na s. 11-15 uzasadnienia skarżonej decyzji). Wbrew odmiennemu zapatrywaniu spółki, Sąd nie stwierdził przy tym zarzucanych naruszeń przepisów prawa materialnego. Przeciwnie, organy dokonały prawidłowej wykładni wchodzących w rachubę norm. Prawidłowo też zastosowały właściwe przepisy do konkretnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. V Skład orzekający doszedł też do odmiennej (niż spółka) konkluzji w kwestii ostatniego zarzutu sformułowanego w skardze (rzekome naruszenie przepisów art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez nierozpatrzenie wszystkich dowodów w sprawie, zwłaszcza nieuwzględnienie wyjaśnień spółki dotyczących alternatywnego sposobu publikowania zapytania ofertowego, innego niż w formie zamieszczenia na stronie internetowej). Organy obu instancji umożliwiły stronie czynny udział w postępowaniu, dopuszczając składanie przez spółkę – i to wielokrotnie, w zależności od potrzeb – składanie wszelkich dodatkowych wyjaśnień. Zarówno DIP, jak i organ odwoławczy (ten ostatni wręcz drobiazgowo, na co zwrócono już wcześniej uwagę) ustosunkowały się do każdego dowodu zgromadzonego w sprawie. Wszechstronnie (i nie mniej szczegółowo) oceniły również argumentację strony. To, że nie podzieliły stanowiska spółki, nie może stanowić podstawy zarzutów procesowych zgłoszonych w skardze. Rozumowanie organów jest bowiem logiczne i znajduje wsparcie w konkretnie wskazanych przez nie zapisach umowy oraz normach Wytycznych IZ RPO WD i Uszczegółowień RPO WD, a wreszcie – w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. VI Skoro skontrolowana decyzja odpowiada prawu materialnemu, a postępowanie przeprowadzone zostało w sprawie zgodnie z regułami procesowymi, przeto – kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a. – skarga podlegała oddaleniu.