III SA/Wr 703/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi P. K. kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 23 % VAT, od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku – wydaną po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanej o ponowne rozpatrzenie jej sprawy – Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. (znak [...]), odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za miesiąc [...] r. na ubezpieczenie społeczne własne strony oraz za pracowników, w części finansowanej przez płatnika (skarżącą). Rozpatrując ponownie sprawę, organ wziął pod uwagę następujące okoliczności faktyczne: prowadzenie przez wnioskodawczynię gospodarstwa domowego wraz z mężem i [...]-letnim synem; fakt pobierania przez męża strony świadczenia rentowego w wysokości [...] zł brutto oraz dodatkowego wynagrodzenia ([...] zł brutto); to, że wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą, z której aktualnie osiąga stratę (nie dostarczyła jednak zeznań rocznych PIT za lata [...]); pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego na syna ([...] zł); aktualny, łączny dochód rodziny, wynoszący obecnie [...] zł brutto; fakt niedostarczenia przez zainteresowaną ostatnich rachunków obrazujących opłaty za dom (według jej oświadczenia wynoszą one około [...] zł miesięcznie); wykazane wydatki na leczenie (prywatne wizyty lekarskie) opiewają na kwotę [...] zł miesięcznie; orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (z dnia [...] r.), w którym strona została uznana za osobę o lekkim stopniu niepełnosprawności; orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS (z dnia [...] r.) stwierdzające, że wnioskodawczyni nie jest niezdolna do pracy; brak majątku; oświadczenie samej zainteresowanej – poparte dokumentacją potwierdzającą prowadzenie wielu spraw w różnych instytucjach (w tym pisma adresowane do sądów – iż ureguluje ona swoje zadłużenie, gdy jej kontrahenci spłacą wobec niej zaległości za wykonane usługi. Uwzględniając wymienione okoliczności, organ nawiązał do art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej – skrótowo – "u.s.u.s."), konkludując że w sprawie nie zachodzi przewidziana w tych przepisach podstawa do umorzenia należności ZUS (stan ich całkowitej nieściągalności). Przeciwnie, zadłużenie strony jest nadal przedmiotem postępowania egzekucyjnego i nie wyczerpano możliwości dochodzenia należności. ZUS podkreślił przy trym swoją powinność wykorzystania wszystkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności, które – jako publicznoprawne – podlegają (co do zasady) zaspokojeniu przed należnościami innego typu. Zakład przywołał następnie brzmienie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: "rozporządzenie" lub "rozporządzenie wykonawcze"), stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w przywołanych przepisach. Organ decyzyjny wywodził, że pomimo trudnej aktualnie sytuacji finansowej, wnioskodawczyni prowadzi nadal działalność gospodarczą, jej firma świadczy usługi i ma możliwość osiągania dochodów. Ponadto małżonek zainteresowanej posiada stałe źródło dochodu, zarówno z tytułu świadczenia rentowego, jak i zatrudnienia. W skardze do tutejszego Sądu zainteresowana zażądała "stwierdzenia nieważności" odmownej decyzji Zakładu, poprzez jej "uchylenie". W uzasadnieniu skargi powołano się na: 1) wyrok tutejszego Sądu z dnia [...] r., wydany w sprawie [...], w którym uchylona została poprzednia, także odmowna decyzja tego samego organu; 2) zwolnienie lekarskie i kartę szpitalną (oba dokumenty z [...] r.), sugerując, że świadczą one o istnieniu nowych okoliczności w sprawie, które organ powinien wziąć pod uwagę; 3) szereg innych dokumentów (wskazanych w treści uzasadnienia skargi). Autorka skargi zarzuciła brak analizy organu wspomnianych dokumentów. Powołała się także na zaległości, jakie posiadają względem niej jej kontrahenci. Ponadto, w toku postępowania sądowo administracyjnego oraz w związku z wnioskiem o udzielnie prawa pomocy w zakresie częściowym (ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika z urzędu), która została zresztą przyznana, skarżąca dołączyła także kserokopie wielu dokumentów. Dotyczyły one – z reguły – dawnych faktów i zdarzeń. Potwierdzają też jednak dwie bez wątpienia nowe okoliczności w sprawie: w piśmie datowanym na dzień [...] r., ZUS wystąpił z wnioskiem do SR w W. VI Wydział Gospodarczy o ogłoszenie upadłości strony (k. 112 akt sądowych), natomiast w dniu [...] r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w S. postanowił umorzyć postępowanie egzekucyjne względem skarżącej (wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji), zwracając Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych tytuł wykonawczy (k. 137 akt sądowych). Dodatkowo, na rozprawie poprzedzającej bezpośrednio wydanie niniejszego wyroku, pełnomocnik zainteresowanej podniósł, że ewentualne utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji może spowodować daleko idące, negatywne konsekwencje ekonomiczne dla strony skarżącej (w związku z postawieniem jej w stan upadłości i z możliwością orzeczenia zakazu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej), co spowoduje, że zaległości wobec ZUS będą jedynie rosły, bez możliwości ich spłaty. W odpowiedzi, strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, w odniesieniu do której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, w wypadku stwierdzenia zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie mogła być uwzględniona, z następujących powodów. Organ ubezpieczeniowy nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych, w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Godzi się w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze, umorzenie zaległości jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacjach wskazanych przez samego legislatora w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego (katalog przesłanek jest zamknięty). Po drugie, instytucja umorzenia została uregulowana w specyficzny sposób. Decyzje wydawane w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy. Trzeba się więc zgodzić z utrwalonym – a przy tym jednolitym stanowiskiem prezentowanym w judykaturze Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych – wedle którego, nawet w przypadku stwierdzenia istnienia okoliczności wymienionych przez legislatora, Zakład może (nie musi) zastosować wnioskowane umorzenie, jeżeli tylko działa w granicach przyznanej mu swobody. Inaczej rzecz ujmując należałoby stwierdzić, że w wypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek umorzenia, odmowa jego zastosowania będzie nielegalna tylko wtedy, gdy ZUS przekroczy granice swobodnej oceny dowodów. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Po trzecie, sprawa ta dotyczy jedynie wycinka zaległości strony skarżącej wobec organu ubezpieczeniowego, tzn. wyłącznie nieopłaconych składek za miesiąc [...] r. (celowe podkreślenia Sądu) na ubezpieczenie społeczne własne strony oraz za pracowników, w części finansowanej przez płatnika (skarżącą), w łącznej wysokości [...] zł. Trafna jest w szczególności ocena organu o braku podstaw do przyjęcia całkowitej niewypłacalności dłużnika ZUS, w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W czasie dwukrotnego orzekania w tej sprawie przez ZUS – co również wymaga silnego zaakcentowania – nie zaistniała bowiem żadna z okoliczności wymienionych w punktach 1-6 tego przepisu. Oceny takiej nie deprecjonuje wcale fakt wydania (w dniu [...] r., przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S.) postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne wszczęte z wniosku organu ubezpieczeniowego względem skarżącej. Okoliczność ta nie istniała bowiem w okresie procedowania i ferowania przez Zakład swoich orzeczeń w niniejszej sprawie. Nie może zatem stanowić kryterium oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wedle obowiązującego standardu, Sąd jest bowiem zobowiązany uwzględniać stan faktyczny istniejący w dacie orzekania przez organy administracji publicznej oraz obowiązujący wówczas stan prawny. Realizując powinność wynikającą z dyspozycji art. 6 p.p.s.a., skład orzekający informuje przy okazji, że umorzenie postępowania egzekucyjnego może stanowić podstawę do ewentualnego ponowienia wniosku załatwionego wydaniem obecnie skontrolowanej decyzji i wtedy też Zakład będzie musiał dokonać oceny wpływu tej okoliczności (a także konsekwencji wniosku ZUS o ogłoszenie upadłości strony skarżącej) dla kierunku załatwienia takiego nowego wniosku. Nie można też zgodzić się z zarzutem przekroczenia przez organ granic swobodnej oceny stanu majątkowego rodziny zainteresowanej, ustalonego w okresie prowadzenia postępowania, z perspektywy okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b tej ustawy. Ocena dokonana w tym zakresie jest prawidłowa. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., "należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Szczegółowe zasady umarzania należności w takich przypadkach reguluje wielokrotnie już przywoływane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić, "jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności". Cytowane przepisy, dotyczące umarzania należności z tytułu składek, wskazują, że zastosowanie tego rodzaju ulgi ograniczone jest jedynie do wyjątkowych i trudnych sytuacji. Dobitnego podkreślenia wymaga przy tym, że w realiach niniejszej sprawy nie wchodziły w ogóle w rachubę dwie ostatnie okoliczności wprost wymienione w § 3 ust. 1 (pkt 2 i 3) rozporządzenia wykonawczego. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż dłużnik poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Również konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym synem skarżącej, do tej pory wcale nie uniemożliwił jej kontynuowania prowadzonej, wieloletniej już działalności gospodarczej. Właściwe jednostki orzekły co prawda o lekkim stopniu niepełnosprawności zainteresowanej, nie stwierdzając jednak u niej przeciwwskazań do pracy. Skład orzekający podziela również w pełni ocenę organu, który zasadnie przyjął, że nie istnieje także podstawa do wnioskowanego umorzenia, wymieniona w § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne tyczące uregulowanej tam przesłanki potencjalnego umorzenia zaległości wskazują, że trzyosobowa wspólnota rodzinna skarżącej osiąga miesięczny dochód brutto w wysokości około [...] zł, przy deklarowanych wydatkach rzędu [...] zł miesięcznie (opłaty za dom – [...] zł plus [...] zł na prywatne wizyty lekarskie). Jest to dochód relatywnie wysoki, w stosunku do dochodów osiąganych przez innych dłużników ZUS w podobnych sprawach rozpoznawanych przez tutejszy Sąd. Trafna jest zatem ocena organu, iż – w czasie orzekania – istniała realna możliwość zaspokojenia zaległości w wysokości [...] zł (przypomnienia wymaga, iż przedmiotem niniejszego sporu sądowoadministracyjnego jest wyłącznie zaległość za miesiąc [...] r.), bez całkowitego pozbawienia zobowiązanej i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, choćby w postaci spłacenia tej kwoty wobec ZUS w ratach, dostosowanych do istniejących wszak nadal możliwości płatniczych zainteresowanej. Słusznie organ drugiej instancji zwrócił bowiem uwagę na to, że skarżąca nadal prowadzi swoją działalność gospodarczą, z której ma przynajmniej potencjalną możliwość osiągania zysków, a jej małżonek osiąga stałe dochody, zarówno ze świadczenia rentowego, jak i pozostawania w zatrudnieniu. Uwzględnić wreszcie trzeba, że ewentualne umorzenie wspomnianej zaległości, bez podjęcia próby jej odzyskania (w trybie przymusowej egzekucji lub na podstawie zawartego układu ratalnego), pozbawiłoby Zakład definitywnie należnych mu środków, przeznaczanych przecież na świadczenia wielu beneficjentów funduszu ubezpieczeń społecznych (nie tylko samej wnioskodawczyni i członków jej rodziny). Sytuacja materialna rodziny skarżącej była w każdym razie – w okresie prowadzonego postępowania administracyjnego w tej konkretnej sprawie – diametralnie odmienna, zdecydowanie korzystniejsza od tej, która stanowiła przedmiot oceny tutejszego Sądu w sprawie [...], do której odwołano się w skardze. Organ ubezpieczeniowy orzekał wówczas w przedmiocie umorzenia (odmowy umorzenia) zaległości z tytułu składek należnych za inny okres ([...] r.) i stwierdził, że ówczesne dochody netto trzyosobowej rodziny wynoszą tylko [...] zł w skali miesiąca (z uzasadnienia wyroku z dnia [...] r., [...]). Tej ostatniej wielkości nie można nawet porównywać z miesięcznym dochodem rodziny, wynoszącym (w okresie orzekania w niniejszej sprawie) [...] zł, nawet jeśli się weźmie pod uwagę, iż chodzi tu o dochód brutto. Skoro tutejszy Sąd orzekał – w tamtej sprawie i obecnie – w istotnie zmienionych realiach stanów faktycznych podlegających ocenie, przeto kierunek rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszym wyroku nie mógł być – jak tego chce strona – determinowany automatycznie treścią orzeczenia z dnia [...] r. Zasadności przedstawionej do tej pory oceny organu nie mogą również skutecznie podważać fakty zaistniałe już po dacie ostatecznego załatwienia tej konkretnej sprawy przez Zakład (tzn. po dniu [...] r.). Wspomniano już, że zarówno wniosek ZUS o ogłoszenie upadłości strony jako podmiotu gospodarczego (z dnia [...] r.), jak i zapadłe w dniu [...] r. postanowienie komornicze o umorzenie egzekucji należności ZUS, wobec jej bezskuteczności, mogą mieć znaczenie przy ewentualnym ponowieniu w przyszłości wniosku o umorzenie zaległości. Zdarzenia te nie mogły być natomiast brane pod uwagę przez organ ubezpieczeniowy w dniu ferowania obu decyzji (ponieważ o nich nie mogły wiedzieć), kontrolowanych przez Sąd w ramach tego postępowania. Nie mogą wobec tego stanowić kryterium oceny tych orzeczeń z punktu widzenia ich zgodności (bądź niezgodności) z prawem. Na marginesie tej kwestii wypada jednak nawiązać do argumentacji wysłowionej przez pełnomocnika strony na rozprawie w dniu [...] r., odwołującej się do niebezpieczeństwa ekonomicznego, jakie sprowadzi na skarżącą utrzymanie w obrocie prawnym decyzji odmawiającej umorzenia zaległości wobec Zakładu. Niebezpieczeństwo takie w rzeczywistości istnieje, czego najlepiej dowodzi wniosek ZUS o ogłoszenie upadłości. Jest to jednak niebezpieczeństwo wpisane w ryzyko każdego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest postawa polegająca na uporczywym prowadzeniu działalności gospodarczej (mimo przeszkód wynikających z niewywiązywania się wobec skarżącej przez jej dłużników ich powinności), bez odprowadzania – od bardzo długiego już czasu – należnych z tytułu tej działalności składek na ubezpieczenie społeczne, a następnie żądania umorzenia powstałych w ten sposób zaległości. Taka postawa prowadzi bowiem do ewidentnych wypaczeń, skoro strona próbuje przerzucić w ten sposób ryzyko podjętej przez siebie działalności gospodarczej na Zakład, powodując obniżenie jego wpływów, przeznaczonych przecież – na co skład orzekający Sądu zwrócił już również uwagę we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia – na świadczenia wobec samej zainteresowanej (i jej rodziny) oraz na świadczenia emerytalne i rentowe pozostałych beneficjentów ZUS. Trzeba wreszcie wziąć pod uwagę i to, iż przedstawiony charakter i znaczenie funduszy publicznych zarządzanych przez organ ubezpieczeniowy sprawia, że korzystają one ze szczególnej ochrony, która przejawia się między innymi w pierwszeństwie w dochodzeniu zaległości przez Zakład, przed należnościami prywatnoprawnymi. Ten aspekt zagadnienia został również – trafnie – wyeksponowany w uzasadnieniu skontrolowanej decyzji. Konkludując, w realiach tej konkretnej sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ prawa przy odmowie uwzględnienia wniosku strony skarżącej. Przeciwnie, zweryfikowana decyzja została oparta na pełnych ustaleniach okoliczności stanu faktycznego i ich ocenie, bez przekroczenia granic swobody, zakreślonej w art. 80 k.p.a. Wnioski organu, który skonfrontował wszak indywidualny interes skarżącego z interesem publicznym – są spójne i logiczne. Zakład dokonał przy tym prawidłowej wykładni przepisów, na których oparł swoje orzeczenia. Dlatego też, kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a., Sąd był zobligowany do oddalenia skargi.