III SA/Wr 708/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Przedmiotem skargi W. Ł. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z 2 września 2020 r. nr 470000/71/481922/2020/RDZ-ODW-ZPWWO utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 7 sierpnia 2020 r. nr 470000/71/4410344/2020/ZPWWO umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 14 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres kwiecień 2020 r. jako bezprzedmiotowego. Z akt przedstawionych przez ZUS wraz ze skargą wynika, że skarżący w dniu 14 kwietnia 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie za marzec-maj 2020 r. (pkt II ppkt 2 wniosku RDZ). Decyzją z 7 sierpnia 2020 r. – wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19") - organ umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres kwiecień 2020 r. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu powołał brzmienie art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19 oraz art. 105 § 1 k.p.a. i wskazał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku DRA za okres kwiecień 2020 r. W dniu 17 sierpnia 2020 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że wykonywał pozarolniczą działalność przed 1 kwietnia 2020 r. i opłacał składki wyłącznie na własne ubezpieczenie oraz że przychód z działalności w pierwszym miesiącu, za który złożony został wniosek – nie przekracza kwoty 16 681 zł (tj. 300% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia brutto za 2020 r.), zaś dokumenty rozliczeniowe za kwiecień 2020 r. złożył w dniu 3 lipca 2020 r. Podkreślił, że możliwość zwolnienia z opłacania składek ZUS za miesiące od marca do maja 2020 r. stanowią dla strony istotną pomoc w okresie znaczącego spadku przychodów i braku możliwości regulowania podstawowych zobowiązań oraz zapewnienia minimalnego poziomu egzystencji. Zaskarżoną decyzją organ - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 utrzymał w mocy decyzję z 7 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji powołując się na art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 oraz wynik ponownej weryfikacji konta skarżącego jako ubezpieczonego stwierdził, że strona prawidłowe dokumenty rozliczeniowe złożyła w dniu 7 lipca 2020 r., czyli po terminie wynikającym z tego przepisu – ci uzasadnia utrzymanie decyzji z 7 sierpnia 2020 r. w mocy. W skardze na tę decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i argumentował, że z dniem 1 listopada 2019 r. przeszedł z opłacania składek ZUS, o których mowa w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, na tzw. pełny ZUS. Był wtedy zobowiązany do złożenia deklaracji DRA za listopad 2019 r., czego nie dokonał z powodu przeoczenia. Wyjaśnił, że w to zaniechanie nie było umyślne i nie współdziałał z innymi osobami. Złożone zaś w lipcu deklaracje stanowiły skorygowanie zaistniałego stanu faktycznego na podstawie pisma nr [...] z 29 czerwca 2020 r. (data otrzymania 3 lipca 2020 r.). Wobec czego skarżący podtrzymał wniosek o zwolnienie z opłacania składek ZUS za okres marca i kwietnia 2020 r. Poinformował też, że ZUS negatywnie rozpatrzył jego wnioski o pełne zwolnienie z opłacania składek za marzec i kwiecień 2020 r., a powinno, zdaniem strony, nastąpić zwolnienie z opłacania pełnych składek za te miesiące. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 14 grudnia 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 602/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. przekazał sprawę ze skargi strony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości. Postanowieniem prawomocnym z 14 maja 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 1522/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z 12 października 2021 r. sprawa została zarejestrowana w repertoriach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygnaturą III SA/Wr 708/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja ZUS z dnia 7 sierpnia 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja ZUS z dnia 18 września 2020 r. zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sprawa poddana kontroli sądowej dotyczy umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku strony o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, za kwiecień 2020 r. Wedle organu ww. postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem skarżący nie złożył w terminie wynikającym z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 deklaracji rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. Z kolei skarżący wskazuje, że zaległe deklaracje złożyła w lipcu 2020 r. w wyniku doręczenia jej w dniu 3 lipca 2020 r. pisma ZUS z 29 czerwca 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ potwierdził, że deklaracje za kwiecień 2020 r. strona złożyła w dniu 7 lipca 2020 r. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że nie jest w sprawie sporne, że strona zawnioskowała o zwolnienie ze składek na podstawie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19. Wątpliwości dotyczą dotrzymania przez stronę terminu złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. w kontekście ustawowego warunku zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o którym mowa w art. 31zo ust. 3 ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 (w brzmieniu obowiązującym na dzień rozpoznania wniosku przez organ) na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Stosownie do treści art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. W myśl art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). ZUS zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 in fine ustawy COVID-19). Z przepisów tych wynika zatem, że wniosek o zwolnienie strona winna złożyć w terminie do 30 czerwca 2020 r., zaś samo zwolnienie z opłacania składek (materialnoprawne warunki zwolnienia są wskazane w art. 31zo w powiązaniu z art. 15zzzh ustawy COVID-19) wymaga przesłania deklaracji rozliczeniowych (lub imiennych raportów miesięcznych) należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. także nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania. Jest oczywiste, że brak takich deklaracji uniemożliwia organowi ustalenie, m.in. kwoty zwolnienia (art. 31zq ust. 4 w zw. z ust. 2 ustawy COVID-19). Zwolnienie z obowiązku opłacania składki ma również dalsze skutki prawne na gruncie ubezpieczeń (np. art. 31zs ustawy COVID-19). Zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19 obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. W tym zakresie Sąd zauważa, że umorzenie składek reguluje art. 28 u.s.u.s., który jednak został zasadniczo zmodyfikowany ww. art. 31zo ustawy COVID-19. Ustawodawca wykluczył bowiem tzw. "uznanie administracyjne" przy stosowaniu umorzenia składek. Z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 jasno bowiem wynika nakaz zwolnienia z opłacani należności z tytułu składek, gdy zaistnieją warunki takiego zwolnienia. Jednocześnie odesłanie z art. 31zt ustawy COVID-19 do trybu umorzenia składek w u.s.u.s. oznacza, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania spełnienia warunków zwolnienia. Nie ma wątpliwości, że do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek mają zastosowanie przepisy k.p.a., co wynika z art. 180 k.p.a., art. 123 u.s.u.s., art. 31zq ust. 7 i art. 31zt ustawy COVID-19. Proceduralnie wniosek o zwolnienie z opłacania składek w ww. trybie może być rozpatrzony przez ZUS dwojako. W oparciu o art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19 organ informuje płatnika składek o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy wniosek spełnia warunki udzielenia zwolnienia. W przypadku zaś, gdy warunków nie spełnia - organ wydaje decyzję o odmowie zwolnienia w oparciu o art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach określonych w tym przepisie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest elementem procedury uregulowanej w k.p.a. Nie może być wątpliwości, że przy rozpatrywaniu wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek organ związany jest stosowaniem obowiązku informacyjnego, o którym mowa art. 79a k.p.a. Jakkolwiek w przypadku umorzenia składek w trybie art. 28 u.s.u.s. ustawodawca odesłał do stosowania Ordynacji podatkowej, lecz tylko niektórych jej przepisów. Natomiast zarówno art. 123 u.s.u.s. jak i treść art. 31zq ust. 7 i ust. 8 ustawy COVID-19 wskazują, że prowadzenie tego postępowania ma się odbywać w oparciu o przepisy k.p.a. Ponadto, nadzwyczajny tryb reagowania władz publicznych na przebieg pandemii i jej skutki gospodarcze oraz społeczne, a także dynamiczny proces zmian prawa w pełni uzasadnia czuwanie organu nad tym, by cel tych przepisów nie został zniweczony z powodu nieznajomości tego prawa przez wnioskodawców (płatników). ZUS ma więc obowiązek poinformowania strony o brakach i skutkach niedochowania warunków zwolnienia z art. 31zo ustawy COVID-19 przed wydaniem decyzji odmawiającej zwolnienia. Ma także obowiązek uwzględnić stan faktyczny, który zaistniał w sprawie, w tym wywołany powzięciem wiedzy o konieczności dochowania warunków niezbędnych dla uzyskania ww. zwolnienia. Przechodząc do meritum sprawy, to zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a organ uznał, że sprawa wywołana wnioskiem strony o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek jest bezprzedmiotowa z powodu niezłożenia w terminie deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za kwiecień 2020 r. W świetle art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Taką sprawą, co Sąd pośrednio wskazał wyżej, jest uregulowane w art. 31zo ustawy COVID-19, zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Ponadto w orzecznictwie oraz literaturze prawa zwraca się uwagę na różnicę między bezprzedmiotowością postępowania a brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Organ administracji, stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, art. 105, pkt 8, i orzecznictwo tam przytoczone). W sprawie nie jest sporne, że strona zawnioskowała o zwolnienie ze składek na podstawie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19. Niewątpliwie wniosek ten wszczął postępowanie w sprawie. Został bowiem złożony z dochowaniem terminu wskazanego w ustawie COVID-19 (art. 31zp ust. 1), tj. w dniu 14 kwietnia 2020 r., a zatem przed 30 czerwca 2020 r. Okoliczność, że skarżący nie złożył deklaracji rozliczeniowej nie może być rozpatrywana z perspektywy bezprzedmiotowości postępowania. Złożenie deklaracji rozliczeniowych, jak sam organ wskazał w zaskarżonej decyzji, jest warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). To nie jest warunek złożenia wniosku w tym zakresie. A, jak już Sąd wskazał, sprawą jest zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Zadaniem organu była weryfikacja, czy skarżący spełnia warunki tego zwolnienia. Ewentualne ich niespełnienie – zgodnie z art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 – skutkuje odmową zwolnienia, co następuje w drodze decyzji. Sprawa z wniosku skarżącego zatem niewątpliwie została wszczęta i miała swój przedmiot. Złożenie deklaracji rozliczeniowych stanowi jedną z przesłanek zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo ust. 2 ustawy COVID, co organ winien był ocenić rozpatrując wniosek trybie i na zasadach określonych w ustawie COVID-19. W konsekwencji, stwierdzenie (wniosek wynikający z zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej), że skoro skarżący nie złożył w terminie ustawowym (określonym w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19) deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r., to skutkuje to bezprzedmiotowością postępowania w sprawie zwolnienia, uregulowanego w art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, stanowi rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz prawa strony do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19. Naruszenie to odnosi się zarówno do zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Dodatkowo Sąd zauważa - co wynika z argumentacji strony, a potwierdza to wprost organ w zaskarżonej decyzji – że skarżący złożył deklarację rozliczeniową za kwiecień 2020 r. w dniu 7 lipca 2020 r., tj. przed wydaniem zarówno pierwszej decyzji w sprawie (7 sierpnia 2020 r.), jak i decyzji zaskarżonej (2 września 2020 r.). Organ winien był ocenić ten fakt w kontekście spełnienia warunków zwolnienia z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 7 sierpnia 2020 r. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy ZUS uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Zadaniem organu będzie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w oparciu o właściwe przepisy ustawy COVID-19. Organ uwzględni przy tym obowiązek dochowania w sprawie opisanych wyżej zasad informacyjnych i kompleksowej ocenie podda wniosek oraz uzupełnienie warunku zwolnienia (okoliczność faktyczną, tj. złożenie deklaracji rozliczeniowej, która w sprawie już zaistniała w kontekście argumentacji strony) dochowując zasad prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 k.p.a).