III SA/Wr 709/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Józef Kremis, Marcin Miemiec (sprawozdawca), , Protokolant Paweł Czyszkowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi E F na postanowienie D O R A R i M R we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] K B P A R i M R we W odmówił przyznania E F płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007 r. w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO). Decyzję tę odebrała strona osobiście w organie I instancji w dniu[...] . Od tej decyzji strona złożyła odwołanie w dniu [...] r. (data stempla pocztowego), do D D O R A R i M R we W , za pośrednictwem organu I instancji, czyli [...] dzień po terminie do wniesienia odwołania. Organ II instancji powołał się na art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu czternastodniowego terminu nie uwzględnia się dnia doręczenia decyzji (art. 57 § 1 kpa). Organ podkreślił, że zachowanie tego ustawowego terminu jest warunkiem skuteczności czynności prawnej, jaką jest wniesienie odwołania. Wniesienie odwołania po przekroczonym terminie powoduje jego bezskuteczność. W następstwie tego decyzja organu I instancji z dnia [...] r. o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych na [...] r. stała się ostateczna. Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji wydał dnia [...] r. postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, doręczone stronie [...] r. Strona dnia [...] r. złożyła w organie II instancji prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśniła, że nie dotrzymała powyższego terminu [..] dniowego, gdyż w okresie od dnia [...] do dnia [...] r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, a znajomy, którego poprosiła o wysłanie korespondencji, nadał przesyłkę pocztową dopiero dnia [...] r., to jest jeden dzień po wymaganym terminie. Organ II instancji na podstawie materiału sprawy uznał, że prośba strony nie zasługuje na uwzględnienie. Organ powołał się na art. 58 § 1 k.p.a. stanowiący, że w przypadku uchybienia terminu, uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu następuje na prośbę zainteresowanego tylko w sytuacji, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Organ zwrócił uwagę na to, że o braku winy zainteresowanego podmiotu w uchybieniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy podmiot ten działał z najwyższą starannością, lecz dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody. Organ powołał się na orzecznictwo sądowe, według którego samo zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu, gdyż nie wyklucza to możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę (np. sporządzenie odwołania) i nadania pisma przez pocztę, osobiście lub przez domownika. Organ powołał się też na art. 58 § 2 k.p.a., według którego prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z wniesionej przez stronę prośby, powodem uchybienia terminu do wniesienia odwołania była choroba strony trwająca od dnia [...] r. do dnia [...] r. W myśl cytowanego przepisu, strona powinna była wnieść prośbę o przywróceniu terminu najpóźniej do dnia [...] r., podczas gdy wniosek został złożony przez stronę osobiście dopiero w dniu [...] r., a więc po upływie terminu, określonego w art. 58 § 2 zd. 1. Organ wskazał także na informację z poz. 12 dołączonego zwolnienia lekarskiego (wskazania lekarskie), że "chory może chodzić". Według organu, w tej sytuacji strona mogła osobiście dokonać wymaganej czynność w terminie, czyli złożyć to odwołanie w zakreślonym w decyzji pouczeniu o terminie wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E F wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając skargę stwierdził, że dnia [...] r. odebrał decyzję I instancji. Wskazał, że na skutek [...] w okresie od [...] r. do [...] r. był c[...] i przebywał na zwolnieniu lekarskim. Dolegliwości miały podłoże[...] . Polegały na [...] [...] etc. Przebieg choroby nie był stały. W niektóre dni czuł się lepiej, w inne następowało gwałtowne pogorszenie. W dniu [...] r. miał wysłać odwołanie. Rano jednak bardzo źle się poczuł i nie był w stanie wyjść z domu. Mieszka sam, gdyż rodzina mieszka w B i w N . Nie miał kogo poprosić o pomoc. Przypadkowo w tym dniu (to była[...] ) odwiedził go znajomy. Ponieważ skarżącemu bardzo zależało na wysłaniu odwołania w terminie, bo sprawa była bardzo ważna, poprosił go o wysłanie pisma zaznaczając, iż musi je wysłać [...] r. Znajomy jest zasadniczo porządnym i sympatycznym człowiekiem, ale zdarza mu się nadużywać alkoholu. Nie był on zapewne najwłaściwszą osobą do powierzenia mu ważnej sprawy, ale skarżący nie miał innej możliwości wysłania pisma. Znajomy był jedyną osobą, którą w tym momencie mógł o to poprosić. Skarżący nie wiedział też, kiedy stan zdrowia pozwoli mu wyjść z domu. [...] był w stanie tylko odwiedzić lekarza rodzinnego, który przepisał mu leki. Kupił też w sklepiku podstawowe[...] . Stan zdrowia trochę poprawił mu się na początku[...] . Po [...] dniach znajomy odwiedził skarżącego oddając mu pożyczone pieniądze i przekazał dowód nadania. Ponieważ skarżący bardzo [...] - jest po[...] , odczytał na dowodzie, że odwołanie nadano w dniu [...] r. Znajomy zapewnił skarżącego, że wysłał list następnego dnia po otrzymaniu, czyli w [...] [...] Do odczytania skarżący używał dużego szkła powiększającego. Gdyby nie[...] , może byłby w stanie stwierdzić datę prawidłową, chociaż na dowodzie nadania jest ona mało czytelna nawet dla osoby dobrze widzącej. Cyfra "[...] " w dacie na stemplu pocztowym równie dobrze sprawia wrażenie źle odbitej cyfry "[...] ". W dniu [...] r. skarżący otrzymał pismo od organu II instancji, z którego wynika, że znajomy skarżącego wysłał odwołanie dopiero [...] r. Od razu, jak się o tym dowiedział, poszedł do znajomego, który powiedział, że wieczorem [...] r. odwiedził go kolega i spożywali alkohol. Kilkakrotnie dokupywali w sklepie. Kiedy się obudził, pojechał na pocztę i wysłał, ale nie jest już pewien, czy to było [...] czy już [...] r. Z tych powodów skarżący nie mógł złożyć odwołania w terminie. Dowiedział się jednak o uchybieniu terminu dopiero [...] r. Skarżący podkreślił, że biorąc pod uwagę zaistniałą sytuację, nie mógł zrobić więcej, aby dotrzymać terminu i sprawdzić, czy wysyłka została dokonana w terminie. Złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ II instancji odmówił, ponieważ jego zdaniem skarżący powinien był go złożyć nie później niż do [...] r. plus 7 dni, gdyż do tego dnia był [...] . Ponadto zdaniem organu ze zwolnienia lekarskiego wynika, iż skarżący mógł chodzić. Skarżący nie zgodził się z tym, gdyż nie mógł złożyć wniosku o przywrócenie terminu przed otrzymaniem dnia [...] r. postanowienia organu II instancji, ponieważ dopiero wtedy dowiedział się o uchybieniu terminowi. Po uzyskaniu informacji niezwłocznie złożył wniosek w dniu [....] r. Uchybienie terminu nastąpiło natomiast na skutek okoliczności od niezależnych od skarżącego – z uwagi na gwałtowne pogorszenie stanu zdrowia, niemożność powierzenia wysłania odwołania innej osobie niż wzmiankowany znajomy, źle odbita pieczątka datownika na poczcie i znaczne upośledzenie wzroku. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tych okoliczności. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że gdyby skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu przed [...] r., to mógłby zostać uwzględniony. Zdaniem skarżącego, ustalenie tego terminu jako ostatniego do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest dyskusyjne. Niezachowanie tego terminu spowodowane zostało bowiem niezgodnym z prawem działaniem organu. Według art. 35 § 1 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, odwołanie należy rozpatrzyć bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 2 miesięcy. Przy rozpatrywaniu odwołania w przedmiotowej sprawie organ nie zastosował się do wymogu "bez zbędnej zwłoki". Kontrola formalna odwołania winna być pierwszą czynnością przy jego rozpatrywaniu. Organ II instancji potrzebował aż [...] dni na ustalenie przekroczenia terminu. Gdyby okres ten wyniósł [...] dni, co w ocenie skarżącego jest całkowicie wystarczające do stwierdzenia uchybienia terminowi złożenia odwołania, skarżący miałby możliwość złożenia wniosku w terminie określonym jako ostatni przez organ – [...] r. plus [...] dni czyli [...] r. Istotne jest, że skarżący telefonował do organu II instancji kilkakrotnie we [...] r. celem ustalenia, czy w sprawie została wydana decyzja II instancji. Za każdym razem uzyskiwał informację, że decyzja została podpisana już [...] r. tylko z niewiadomych powodów nie została jeszcze wysłana i skarżący ma czekać. Według skarżącego, zaskarżone postanowienie nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący dołożył maksymalnej możliwej staranności do dotrzymania terminu. Na przeszkodzie stanęły jednak okoliczności obiektywne - gwałtowne pogorszenie stanu zdrowia, brak domowników i rodziny, niemożność wyboru innej osoby, której mógłby powierzyć wysłanie odwołania, mogąca wprowadzić w błąd pieczęć pocztowa oraz znaczne upośledzenie wzroku. Dodatkowo doszła opieszałość organu, który poprzez "przetrzymanie" rozpoznania odwołania pogorszył sytuację procesową skarżącego. Skarżący podkreślił, że ma prawo, aby jego sprawa była rozpatrzona merytoryczne przez II instancję i ewentualnie poddana kontroli sądu. Przy zachowaniu należytej staranności, zdaniem skarżącego, nie można mu odmówić powyższego prawa bez wnikliwego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Co do zarzutu naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. organ stwierdził, że zarzut jest chybiony i nieprawdziwy. Artykuł art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Według powołanego art. 19 ust. 1 ustawy odwołanie od decyzji w sprawie przyznania płatności rozpatruje się w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Celem tych przepisów jest zapewnienie szybkiego i sprawnego załatwiania spraw. Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 12 k.p.a., organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. "Bez zbędnej zwłoki" nie oznacza jednak, że sprawa ma być załatwiona natychmiast, ale tak szybko, jak jest to możliwe. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione zarówno przez organ I jak i II instancji. Organ nie był bowiem bezczynny. Nie działał też z opóźnieniem, lecz dokonał wszystkich niezbędnych czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ stwierdził nietrafność argumentów skarżącego o dołożeniu maksymalnej staranności celem dotrzymania terminu do złożenia odwołania, niezależnym od skarżącego gwałtownym pogorszeniem jego stanu zdrowia, braku domowników, niemożności wyboru innej osoby, której strona mogłaby powierzyć odwołanie, nieczytelnej pieczątce pocztowej oraz znacznym upośledzenie wzroku. Jak wynika z prośby skarżącego, powodem uchybienia terminu do wniesienia odwołania była jego [...] trwająca od dnia [...] r. do dnia [...] r. Ze zwolnienia lekarskiego wynika jednak, że "chory może chodzić". Można z tego wyciągnąć wniosek, że skarżący mógł osobiście dokonać czynności, czyli wnieść odwołanie w terminie. Skarżący przyznaje, że był u lekarza, kupował leki oraz produkty żywnościowe. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał też, aby skarżący miał poważniejsze problemy[...]. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowym i w nauce prawa przeważa pogląd, że dopuszczenie się przez osobę zainteresowaną nawet najmniejszego niedbalstwa wyklucza możliwość przywrócenia terminu (np. wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r. III SA 1259/98 - LEX nr 44754; wyrok z 13 października 1994 r. III SA 1436/99 LEX nr 40057). Zdaniem organu, te okoliczności sprawiają, że skarga nie może być uwzględniona. W związku z tym organ wniósł jak na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a., jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W świetle przytoczonych zasad oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie jest niesporne, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji I instancji z dnia [...] r., którą odebrał osobiście dnia [...] r., z jednodniowym uchybieniem terminu, to jest dnia [...] Zgodnie z art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Z powołanych przepisów wynika, że dla przywrócenia uchybionego terminu zainteresowany powinien uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Skarżący obszernie wywodził, że nie zawinił uchybieniu terminu. Powoływał się na poważną wadę wzroku trudniącą mu czytanie. Sąd podkreśla jednak, że sama wada wzroku nie jest istotna dla uprawdopodobnienia braku zawinienia. Miała bowiem służyć skarżącemu do udowodnienia braku samej świadomości uchybienia terminu, które miało wszakże charakter obiektywny. Po nadaniu na poczcie przesyłki z odwołaniem, czyli już po uchybieniu terminu, skarżący nie mógł bowiem prawidłowo odczytać daty stempla pocztowego na poświadczeniu nadania. Skarżący powołał się także na swój ciężki stan zdrowia spowodowany wypadkiem, na dużą niestabilność tego stanu jako na okoliczności przemawiającą za brakiem zawinienia uchybieniu terminowi. Skarżący nie udokumentował jednak twierdzeń w tym zakresie. Z dokumentacji lekarskiej natomiast wyraźnie wynika, że skarżący mógł chodzić w czasie zwolnienia lekarskiego. Sąd stwierdza, że gdyby stan zdrowia skarżącego pozostającego pod opieką lekarską był ciężki, nawet przejściowo, lekarz nie pozwoliłby skarżącemu chodzić w czasie zwolnienia lekarskiego. Skarżący nie może się powoływać na brak winy w uchybieniu terminu z tej przyczyny, że posłużył się znajomym, który nadał na poczcie list z odwołaniem jeden dzień po terminie. Skarżący dokonał bowiem wyboru osoby do wysłania odwołania i ponosi za ten wybór odpowiedzialność. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie uprawdopodobnił uchybienia terminu bez własnej winy. Według powołanego art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a także jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Istotne w tym zakresie jest ustalenie, kiedy skarżący najpóźniej dowiedział się o uchybieniu terminu. Sąd stwierdza, że taką wiadomość o uchybieniu terminu skarżący powziął bezspornie dnia [...] r. Następnie dnia [...] r., a więc przed upływem [...] dniowego terminu, wniósł prośbę o przywrócenie terminu. Nie dokonał wszakże czynności, dla której był określony termin, czyli nie wniósł odwołania. W taki sposób uchybił przepisowi art. 58 § 2 k.p.a. Według art. 58 § 3 k.p.a. termin 7 dniowy określony w art. 58 § 2 k.p.a. jest nieprzywracany. Sąd stwierdza, że zarzucana organowi II instancji przewlekłość postępowania w sprawie nie ma istotnego znaczenia dla rozpatrzenia kwestii odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.