III SA/Wr 709/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję Starosty Powiatu O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej tytułem uiszczonego wpisu od skargi kwotę [...] zł (słownie: [...]). W dniu [...] sierpnia 2011 r. S. D. (zwany także dalej stroną skarżącą), działający przez pełnomocnika - radcę prawnego, powołując się na art. 67 i art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz na przepisy zawarte w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), a także na wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-134/07, wniósł do Starosty Powiatu O. o: 1. stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki S. T., nr rej. [...], w wysokości [...] zł, 2. stwierdzenie uprawnienia skarżącego do otrzymania zwrotu części opłaty, wymienionej w punkcie 1, 3. zwrot nadpłaconej kwoty określonej w punkcie 1 i 2 wraz z oprocentowaniem od dnia [...] marca 2006 r. Po rozpatrzeniu wniosku, Starosta Powiatu O. – działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 77b § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych – decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówił zwrotu nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu orzeczenia organ pierwszej instancji podał, że opłata za wydanie karty pojazdu jest dochodem budżetu powiatu. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Według art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Stosownie do art. 77b § Ordynacji podatkowej zwrot nadpłaty następuje na wskazany rachunek bankowy podatnika, płatnika lub inkasenta obowiązanego do posiadania rachunku bankowego. Skarżący mimo wezwania podtrzymał żądanie zwrotu nadpłaty na rachunek podmiotu trzeciego. Organ stwierdził, że niewskazanie rachunku bankowego osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu wyklucza zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu w sposób określony we wniosku. W tym stanie rzeczy organ odmówił powołaną decyzją żądaniu strony. W końcowym fragmencie decyzji organ zawarł pouczenie, że służy od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. za pośrednictwem Starosty Powiatu O. w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Pismem z dnia [...] września 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej wezwał Starostę Powiatu O. do usunięcia naruszenia prawa, przywołując w treści art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Starosta w odpowiedzi poinformował pismem z dnia [...] listopada 2011 r., że wezwanie do usunięcia prawa należy uznać za bezpodstawne, gdyż sprawa nadpłaty została załatwiona decyzją z dnia [...] października 2011 r. W dniu z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący, działający przez pełnomocnika, wystosował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na - jak sformułowano - "akt z zakresu administracji publicznej stwierdzony pismem Starosty O. z dnia [...] października 2011r.", odmawiającym zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz stwierdzenia uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych przez organ za wydanie karty pojazdu i zwrotu nadpłaconej kwoty wraz z oprocentowaniem. W skardze wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego aktu Starosty O. z dnia [...] października 2011 r., [...]; 2. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, wymienionej w punkcie 1; 3. stwierdzenie obowiązku organu administracji dokonania zwrotu skarżącej części opłaty w wysokości 425,- zł. 4. stwierdzenie obowiązku dokonania zwrotu powyższej kwoty wraz z oprocentowaniem od dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu, w części dotyczącej przesłanek formalnoprawnych wniesienia skargi, powołano uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07), w której sformułowano tezę, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wywodząc, że przy rozpoznaniu żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, zaznaczono, ze w tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego zostaje wniesiona na podstawie regulacji z art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z zachowaniem trybu przewidzianego w treści - 52 § 3 tej ustawy, to jest po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, który to wymóg formalny skarżąca dochowała. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu O. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, argumentując, że od czasu wydania powołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do zmiany stanu prawnego w przedmiotowej materii, wskutek wejścia w życie cytowanych wyżej rozwiązań prawnych zawartych w ustawie o finansach publicznych. Skoro zaś sprawa z wniosku strony skarżącej została załatwiona decyzją odmowie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu, na które służyło stronie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., a strona nie skorzystała z tego prawa, to nie wyczerpała środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: W sprawie było prowadzone postępowanie mediacyjne między stronami, w wyniku którego dokonano ustaleń co do sposobu rozpatrzenia sprawy. Organ nie podjął jednak żadnej czynności skierowanej na załatwienie sprawy stosownie do okoliczności sprawy, w zakresie jego właściwości i kompetencji, zgodnie z art. 117 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie " p.p.s.a."). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zachodzą okoliczności wyczerpujące dyspozycję art. 117 § 2 p.p.s.a., stanowiącego: jeżeli strony nie dokonają ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy, podlega ona rozpoznaniu przez sąd. Według art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że skargi mogą być wnoszone także na inne akty lub czynności niż te, jakie wymieniono w pkt 1-3, a zatem zakresem przedmiotowym pkt 4 objęta jest odrębnie kategoria tych aktów i czynności, które nie mają formy decyzji lub postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym – jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest w istocie decyzja administracyjna Starosty o odmowie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu, a nie czynność czy akt (jak sformułowano w petitum skargi), odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu, o których mowa w treści powołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a Nie można uznać za "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o których mowa w cytowanym pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a., decyzji wydanej przez organ administracji publicznej nie tylko dlatego, że wyklucza to brzmienie przytoczonego przepisu, lecz także z tej racji, że działanie organu w danej formie wywołuje określone, wiążące skutki prawne. Formy działania organów administracji publicznej są bowiem zróżnicowane i są wyznaczane przez przepisy proceduralne. Nadanie danemu działaniu przez organ określonej prawem formy, determinuje w konsekwencji właściwy tryb zaskarżenia. Badanie zgodności z prawem trybu i formy działania organu w konkretnej sprawie, jak i jej aspektów merytorycznych, odbywać się może tylko z zastosowaniem obowiązujących reguł procesowych, a nie z ich pominięciem, czyli we właściwej procedurze weryfikacji. Wydana przez organ administracji publicznej decyzja wchodzi do obrotu prawnego w takiej właśnie postaci. Według art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to również związanie co do przysługującego środka prawnego w celu zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji, w którym generalnie obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że od decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 K.p.a.), a właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy ( art. 127 § 2 K.p.a.). Zaskarżona decyzja Starosty w sprawie odmowy zwrotu nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu wydana została na mocy art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 77b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Zaskarżona decyzja zawierała pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Starosty, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Tym samym, skoro zawierała prawidłowe pouczenie o odwołaniu, rzeczą strony skarżącej było zastosowanie się do treści pouczenia i wyczerpanie ustawowego trybu weryfikacji decyzji poprzez dokonanie wymaganej czynności procesowej, jaką jest wniesienie zażalenia. Złożonego, wbrew pouczeniu, wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie można poczytać za odwołanie, albowiem ewidentnie wynika to z jego treści, zacytowanych w nim podstaw prawnych tego pisma oraz określenia organu pierwszej instancji jako adresata. Ponadto są to dwa zasadniczo odmienne środki prawne. Przede wszystkim należy zauważyć, że w odróżnieniu od zażalenia, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest pozbawione dewolutywnego charakteru. Oznacza to, że sprawa nie jest przekazywana do rozpoznania przez organ drugiej instancji. Jeśli uwzględnić, że w sprawie działał profesjonalny pełnomocnik, a pouczenie organu było jednoznaczne, jest brak podstaw do przyjęcia, by organ był zobligowany w jakimkolwiek stopniu do żądania od strony sprecyzowania, czy przedmiotowe wezwanie należy kwalifikować jako odwołanie. Według art. 52 § 1 p.p.s.a. - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z § 2 tego przepisu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W sytuacji braku wyczerpania właściwego środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, przewidzianego dla decyzji administracyjnych unormowaniami Kodeksu postępowania administracyjnego, należało uznać, że skarga do sądu administracyjnego na decyzję organu pierwszej instancji jest niedopuszczalna. Z tych powodów skarga podlegała odrzuceniu, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.