III SA/Wr 710/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Jerzy Strzebinczyk, , , Protokolant Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi H.N. i R.N. na postanowienie Starosty O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronom skarżącym tytułem uiszczonego wpisu od skargi kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych). W dniu 26 sierpnia 2011 r. H. i R. N. (zwani dalej stroną skarżącą), działający przez pełnomocnika - radcę prawnego, powołując się na art. 67 i art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz na przepisy zawarte w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), a także na wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-134/07, wnieśli do Starosty Powiatu O. o: 1. stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...], nr rej. [...], w wysokości 425,00 zł, 2. stwierdzenie uprawnienia skarżących do otrzymania solidarnie zwrotu części opłaty, wymienionej w punkcie 1, 3. zwrot nadpłaconej kwoty określonej w punkcie 1 i 2 wraz z oprocentowaniem. Po rozpatrzeniu wymienionego wniosku, Starosta Powiatu O. – działając na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (jt. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych - postanowieniem z dnia 26 września 2011 r , nr FN.313.4.11, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia organ pierwszej instancji podał, że opłata za wydanie karty pojazdu jest dochodem budżetu powiatu. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Według art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Stosownie do art. 79 § 2 w związku z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, tj. 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Rejestracja pojazdu przez wnioskodawców nastąpiła w dniu [...] r. i w tym też czasie została uiszczona opłata z tytułu wydania karty pojazdu. W związku z tym należało uznać, iż prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasło w dniu [...] r. Następnie organ zauważył, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., w sytuacji, w której żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasło, należało zdaniem organu odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. W końcowym fragmencie organ zawarł pouczenie, że na postanowienie służy stronom prawo wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. za pośrednictwem Starosty Powiatu O. w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Pismem z dnia 12 września 2011 r. pełnomocnik stron skarżących wezwał Starostę Powiatu O. do usunięcia naruszenia prawa, przywołując w treści art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Starosta w odpowiedzi poinformował, że wezwanie do usunięcia prawa należy uznać za bezpodstawne. W dniu 8 listopada 2011 r. skarżący, działający przez pełnomocnika, wystosowali skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na - jak sformułowano - "akt z zakresu administracji publicznej stwierdzony pismem Starosty O. z dnia [...] r.", odmawiający stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz stwierdzenia uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych przez organ za wydanie karty pojazdu i zwrotu nadpłaconej kwoty wraz z oprocentowaniem . W skardze wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego aktu Starosty O. z dnia [...]., [...]; 2. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, wymienionej w punkcie 1; 3. stwierdzenie obowiązku organu administracji dokonania zwrotu skarżącej części opłaty w wysokości 425,- zł. W uzasadnieniu, w części dotyczącej przesłanek formalnoprawnych wniesienia skargi, przywołano uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07), w której sformułowano tezę, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wywodząc, że przy rozpoznaniu żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, zaznaczono, ze w tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego zostaje wniesiona na podstawie regulacji z art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z zachowaniem trybu przewidzianego w treści - 52 § 3 tej ustawy, to jest po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, który to wymóg formalny skarżący dochowali. w odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu O. w pierwszym rzędzie wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, argumentując, że od czasu wydania powołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do zmiany stanu prawnego w przedmiotowej materii, wskutek wejścia w życie cytowanych wyżej rozwiązań prawnych zawartych w ustawie o finansach publicznych. Skoro zaś sprawa z wniosku stron skarżących została załatwiona postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, na które służyło stronom zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. a strony nie skorzystały z tego prawa, to nie wyczerpały środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Według art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie " p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że skargi mogą być wnoszone także na inne akty lub czynności niż te, jakie wymieniono w pkt 1-3, a zatem zakresem przedmiotowym pkt 4 objęta jest odrębnie kategoria tych aktów i czynności, które nie mają formy decyzji lub postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym – jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym. W rozpatrywanej zaś sprawie przedmiotem zaskarżenia jest w istocie postanowienie Starosty o odmowie wszczęcia postępowania o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu, a nie czynność tudzież akt (jak sformułowano w petitum skargi), odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu, o których mowa w treści przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a Nie można uznać za "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o których mowa w cytowanym pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a., postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej nie tylko dlatego, że wyklucza to brzmienie przytoczonego przepisu, lecz także z tej racji, że działanie organu w danej formie wywołuje określone, wiążące skutki prawne. Formy działania organów administracji publicznej są bowiem zróżnicowane i wyznaczane są przez odpowiednie przepisy proceduralne. Nadanie danemu działaniu przez organ określonej prawem formy, determinuje w konsekwencji właściwy tryb zaskarżenia. Badanie zgodności z prawem trybu i formy działania organu w konkretnej sprawie, tak jak i jej aspektów merytorycznych, odbywać się może tylko z zastosowaniem obowiązujących reguł procesowych a nie z ich pominięciem, czyli we właściwej procedurze weryfikacji. Wydane przez organ administracji publicznej postanowienie wchodzi do obrotu prawnego w takiej właśnie postaci. Po myśli art. 110 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ, który wydał postanowienie jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to również związanie co do przysługującego środka prawnego w celu zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji, w którym generalnie obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że od postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego w pierwszej instancji służy stronie zażalenie, tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 141 K.p.a.) a właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy ( art. 127 § 2 K.p.a. w związku z 144 K.p.a). Zaskarżone postanowienie Starosty w sprawie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżących o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu wydane zostało na mocy art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 70 § 1, art. 72, art. 79 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Służy na nie zażalenie zgodnie z § 2 art. 61a K.p.a. Zaskarżone orzeczenie zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Starosty, w terminie siedmiu dni od daty jego doręczenia. Tym samym, skoro zawierało prawidłowe pouczenie o zażaleniu, rzeczą skarżących było zastosowanie się do treści pouczenia i wyczerpanie ustawowego trybu weryfikacji postanowienia poprzez dokonanie wymaganej czynności procesowej jaką jest wniesienie zażalenia. Złożonego, wbrew pouczeniu, wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie można poczytać za zażalenie, albowiem ewidentnie wynika to z jego treści, zacytowanych w nim normatywnych podstaw prawnych tego pisma oraz określenia organu pierwszej instancji jako adresata. Ponadto są to dwa zasadniczo odmienne środki prawne. Przede wszystkim godzi się zauważyć, że w odróżnieniu od zażalenia, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozbawione jest dewolutywnego charakteru, co oznacza, że sprawa nie jest przekazywana do rozpoznania przez organ drugiej instancji. Przy uwzględnieniu poza tym, że w sprawie działał profesjonalny pełnomocnik, a pouczenie organu było jednoznaczne, brak podstaw do przyjęcia by organ był zobligowany w jakimkolwiek stopniu do żądania od strony sprecyzowania, czy przedmiotowe wezwanie należy kwalifikować jako zażalenie. Według uregulowania art. 52 § 1 p.p.s.a. - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z § 2 wymienionego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W sytuacji braku wyczerpania właściwego środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, przewidzianego dla postanowień unormowaniami Kodeksu postępowania administracyjnego, należało uznać, że skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu pierwszej instancji jest niedopuszczalna. Z tych powodów skarga podlegała odrzuceniu, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.