III SA/Wr 710/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2023 r w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. spółki z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2022 r. nr SKO 4101/139/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację dwóch instalacji kanalizacji deszczowej w drodze gminnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, strona, skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 9 czerwca 2022 r. nr SKO 4101/139/22 utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza S. (dalej: Burmistrz) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację dwóch instalacji kanalizacji deszczowej w drodze gminnej ul. [...] (dz. nr 1/2) obręb B., gmina. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz S. jako zarządca drogi gminnej - ul. [...] (dz. Nr 1) w B. – decyzją z 5 stycznia 2021 r. nr WK.6630.389.2020.JR wydaną na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: u.d.p.) odmówił spółce wydania zezwolenia na lokalizację instalacji kanalizacji deszczowej w ww. drodze gminnej. Infrastruktura ta miała służyć odprowadzeniu wody deszczowej z działek nr [...] i [...], na których planowana jest budowa zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, dla której spółka jest inwestorem. Pismem z 3 marca 2022 r. spółka złożyła wniosek do Burmistrza o wydanie zezwolenia na lokalizację dwóch instalacji kanalizacji deszczowej w drodze gminnej ul. [...] w B.. Do wniosku dołączyła decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" (dalej: "Dyrektor Zlewni") z dnia 23 lutego 2021 r. - pozwolenie wodnoprawne na wykonanie dwóch urządzeń wodnych (wlotów wód opadowych i roztopowych do rowu przydrożnego) oraz zgodę zarządcy nieruchomości (Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa - dalej: "KOWR") na wykonanie instalacji i zrzut wód opadowych i roztopowych do cieku wodnego – pismo z 27 stycznia 2019 r. W wyniku wezwania o sprecyzowanie żądania wniosku, spółka wyjaśniła, że wniosek ten nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z 5 stycznia 2021 r. Postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wskazując w uzasadnieniu, że sprawa objęta wnioskiem została już rozstrzygnięta decyzją Burmistrza z 5 stycznia 2021 r. W zażaleniu na to postanowienie spółka zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ w sprawie nie zaistniała res iudicata ze względu na nowe okoliczności faktyczne nieistniejące w dniu wydania decyzji z 5 stycznia 2021 r. Brak jest zatem pełnej tożsamości sprawy zakończonej ww. decyzją a zainicjowanej wnioskiem strony z 3 marca 2022 r. Ze względu na zaistnienie nowych okoliczności po wydaniu decyzji, nie mogą one stanowić podstawy wznowienia postępowania. W uzupełnieniu zażalenia pismami odpowiednio z 11 oraz 25 maja 2022 r. strona przedstawiła: 1) zgodę KOWR z dnia 9 maja 2022 r. na odprowadzanie wód opadowych z ciągów pieszo-jezdnych i dachów budynków osiedla domków jednorodzinnych realizowanego na działkach [...] i [...] obręb B. do rowu melioracyjnego na działce KOWR nr [...] obręb R.; 2) postanowienie Dyrektora Zlewni z dnia 20 maja 2022 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w decyzji z dnia 23 lutego 2021 r. przez zastąpienie w jej treści wyrażenia "rów przydrożny" na "rów melioracyjny R-SL.2". Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza. W uzasadnieniu wskazało, że sprawa objęta wnioskiem strony z dnia 3 marca 2022 r. została już rozstrzygnięta decyzja z 5 stycznia 2021 r., zachodzi zatem tożsamość spraw (podmiotowa i przedmiotowa) skoro w obu sprawach (zakończonej oraz zainicjowanej wnioskiem strony) podmiotem wnioskującym jest spółka, właściwym organem – Burmistrz, a przedmiotem – wydanie zezwolenia na lokalizację kanalizacji deszczowej w drodze gminnej ul. [...] w B. dla potrzeb obsługi zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] (działki nr [...] i [...], obręb B.). Wnioski te obligowały odmowy wszczęcia postępowania. SKO jako nieistotną oceniło okoliczność, że po wydaniu decyzji z 5 stycznia 2021 r. zmianie uległo oznaczenie geodezyjne działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa pozostającej w zarządzie KOWR oraz oznaczenie działki drogowej stanowiącej pas drogowy drogi gminnej ul. [...] w B., bo nie ma wątpliwości, że w obu sprawach ich zakresem są objęte te same nieruchomości. Odnośnie do przedstawionej przez stronę decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni z 23 lutego 2021 r. i jej sprostowania z 20 maja 2022 – udzielającej ww. pozwolenia wodnoprawnego spółce oraz zgody KOWR na ww. odprowadzanie wód opadowych do rowu melioracyjnego SKO stwierdziło, że nie świadczą one o zmianie stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie mają charakteru faktów prawotwórczych, tj. takich, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przedmiotem postępowania w sprawie lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym nie jest i nie może być kwestia sposobu odprowadzania wód opadowych z terenów przyległych, w tym ewentualna zgoda/akceptacja zarządcy drogi na odprowadzanie tych wód do rowu przydrożnego ze względu na zakaz z art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. nie jest również przedmiotem rozstrzygania kwestia sposobu korzystania z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej. W konsekwencji przedstawione przez spółkę dokumenty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem ich treść nie może przesądzić o wydaniu lub odmowie wydania żądanego zezwolenia. Ponadto żaden przepis u.d.p. nie uzależnia podjęcia rozstrzygnięcia przez zarządcę drogi od stanowiska innego organu (podmiotu) lub uprzedniego uzyskania określonego zezwolenia/ pozwolenia przez wnioskodawcę. W skardze na to postanowienie spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, będące wynikiem nieprawidłowej jego interpretacji, prowadzące do uznania za słuszne, że Burmistrz prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie jako rozstrzygniętej decyzją z 5 stycznia 2021 r. w sytuacji, gdy ze względu na nowe okoliczności sprawy, nieistniejące w dniu ww. decyzji nie zachodzi pełna tożsamość spraw. Prawidłowe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w okolicznościach nowego stanu faktycznego sprawy powinno skutkować uchyleniem przez SKO postanowienia Burmistrza. Spółka na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci zaświadczenia z dnia 13 lipca 2022 r., mapki sytuacyjnej oraz dwóch zdjęć. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istota sprawy dotyczy prawidłowości odmowy, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania administracyjnego. Wedle SKO wniosek strony z marca 2022 r. nie mógł wszcząć postępowania w sprawie ze względu na przeszkodę w postaci res iudicata. Wskazało, że sprawa zezwolenia na lokalizację kanalizacji deszczowej w drodze gminnej ul. [...] w B. została już rozstrzygnięta decyzją Burmistrza z 5 stycznia 2021 r., a przedstawione w sprawie dowody nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem spółki, odmowa wszczęcia postępowania jest bezpodstawna, ponieważ nie zachodzi tożsamość stanu faktycznego w sprawie zakończonej decyzją z 5 stycznia 2021 r. oraz w sprawie obecnie zainicjowanej wnioskiem strony. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia był art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną wyrażaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania, tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a k.p.a. W ramach tego unormowania ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a § 1 k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. Zatem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (wyroki NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13; z 7 października 2021 r., sygn. akt II OSK 269/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do jego wszczęcia, na przykład gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie albo gdy uprzednio rozstrzygnięto sprawę decyzją ostateczną (np. wyroki NSA z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12, CBOSA). Wszczęcie postępowania przez organ administracji w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadę pewności obrotu prawnego. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kpa, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie (wyrok WSA w Łodzi z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 167/18, wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2391/19, CBOSA). Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi natomiast wówczas, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (wyrok NSA z 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1244/17, CBOSA). Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny, mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 3032/19, CBOSA). Zmiana okoliczności faktycznych sprawia, że kolejna sprawa jest sprawą nową (wyrok NSA z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 4429/18, CBOSA). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, CBOSA). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie ma charakteru uznaniowego. Organ jest zobligowany do wydania takiego postanowienia w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że postępowanie nie może być wszczęte z jakiejkolwiek przyczyny (wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1514/18, CBOSA). Ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. (np. wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1850/21, CBOSA). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa może mieć zatem miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych. Powyższe uwagi mają o tyle znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, że w sprawie przesłanką odmowy wszczęcia postępowania była – w ocenie organu – tzw. res iudicata czyli powaga rzeczy osądzonej - a zatem przesłanka przedmiotowa z art. 61a § 1 k.p.a. W celu ustalenia, czy faktycznie istnieją "oczywiste przypadki" z art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, organ nie może gromadzić dowodów, na podstawie których dokona oceny, czy taki stan faktyczny zaistniał. Jeżeli konieczne jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie mamy do czynienia z "oczywistym przypadkiem" i organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne. Jeżeli dopiero na późniejszym etapie postępowania organ stwierdzi, że wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1268/17; CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela w tym kontekście stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z 9 września 2015 r., III UK 16/15 (LEX nr 1814918), że jako "inne przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (podobnie NSA w wyroku z 11 marca 2020 r. sygn. I OSK 2101/18). Jeśli nie zachodzi stan "oczywistości" bezzasadności żądania albo organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem zaprezentowanej wykładni przepisu art. 61a k.p.a. doprowadziła Sąd do wniosku, że SKO dokonało ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej w sprawie. Ustaliło bowiem okoliczności faktyczne wynikające z dokumentów przedstawionych przez stronę na etapie postępowania zarówno przed Burmistrzem jak i przed SKO, i dokonało ich oceny dowodowej dochodząc do wniosku, że nie wpływają one na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W tym kontekście przeprowadziło postępowanie poprzez ocenę dowodową złożonych dokumentów i następnie wynikłe ustalenia przeniosło – zresztą nieczytelnie - na przepisy prawa materialnego, które zostały zastosowane w sprawie zakończonej decyzją z 5 stycznia 2021 r. Wykracza to, w ocenie Sądu, poza ramy postępowania wyjaśniającego dopuszczalnego w trybie procedury prowadzącej do zastosowania art. 61a k.p.a. Skarżąca jasno domagała się bowiem oceny wniosku pod kątem nowych okoliczności, które nie zaistniały w sprawie zakończonej decyzją z 5 stycznia 2021 r. precyzjnie określając różnice stanie faktycznym. Ocena i weryfikacja twierdzeń spółki odnośnie wpływu zmian zawartych w nowym wniosku na odmienność postulowanego przez nią rozstrzygnięcia Burmistrza powinna odbyć się na etapie merytorycznego, a nie wstępnego rozpoznania sprawy przez organ. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku dotyczącą prawidłowego rozumienia ww. przepisów. Wobec zgłoszonej różnicy wywodzonej z okoliczności, które wystąpiły po wydaniu decyzji z 1 stycznia 2021 r., brak było oczywistej "na pierwszy rzut oka" tożsamości spraw i tym samym oczywistej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Podane przez spółkę – również na etapie postępowania odwoławczego - aktualne okoliczności faktyczne sprawy nie pozwalały na uznanie bez dokładnego zbadania w toku postępowania administracyjnego, że występuje tożsamość stanu faktycznego ze sprawą zakończoną uprzednią decyzją organu. Tym samym bezpodstawne było rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa), podczas gdy rzeczą organu było wszczęcie postępowania celem wyjaśnienia pełnego wszystkich okoliczności sprawy. Należało zatem najpierw wszcząć postępowanie administracyjne, a dopiero potem, w razie ewentualnego negatywnego wyniku czynności dowodowych zmierzających do zbadania merytorycznego sprawy organ może (ale nie musi) zakończyć te czynności procesowe decyzją o umorzeniu postępowania. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 3) p.p.s.a. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (pkt I wyroku). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.