III SA/Wr 711/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w J. na uchwałę Rady Miejskiej J. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Rada Miejska J.(dalej: Rada Miejska) - działając na podstawie art. 130a ust. 6, 6a, 6b i 6c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm. - dalej: u.P.r.d.) - podjęła [...] r. uchwałę nr [...] "w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu". W uchwale ustalono wysokość opłat za czynności związane z usuwaniem pojazdów z dróg na terenie J. i przechowywaniem tych pojazdów na parkingu strzeżonym w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do uchwały (§ 1). Wskazano, że w przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu wysokość kosztów wynosi 50% stawki kwotowej za usunięcie pojazdu (§ 2). Uchwała nie zawierała uzasadnienia. Pismem z [...]r., Prokurator Okręgowy w J. (dalej: Prokurator) wniósł na tę uchwałę skargę. Zarzucił naruszenie art. 130a ust. 6 u.P.r.d. przez ustalenie wysokości w/w opłat (kosztów) w sposób nieuwzględniający kryteriów wynikających z tej normy prawnej, po pierwsze: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg, po drugie: faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, co skutkowało arbitralnym i nieuzasadnionym w jakikolwiek sposób ustaleniem opłat (kosztów) na maksymalnym dopuszczalnym poziomie. Według Prokuratora, powyższe rażąco narusza prawo dając podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm. - dalej: u.s.p.) stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego, tj. uchwała "w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu". W myśl art. 12 pkt 11 u.s.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 1 u.s.p., funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta. W postanowieniach art. 87 i 94 Konstytucji RP zdefiniowano akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także u.s.p. (w art. 40 ust. 1) traktuje, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Z treści art. 130a ust. 6 u.P.r.d. wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a u.P.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.P.r.d.). Wysokość stawek na 2017 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2016 r., poz. 778). Z zawartego w art. 130a ust. 6 u.P.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt sprawy, zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia. Nie przedłożono również uzasadnienia do projektu uchwały. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, tj. wyciągów - odpowiednio - z protokołu [...] sesji Rady Miejskiej z [...] r. i protokołu ze wspólnego posiedzenia Komisji Finansów i Budżetu, Komisji Gospodarki Komunalnej, Komisji Uzdrowiskowej, Komisji Sportu, Turystyki i Zdrowia z [...] r., dotyczących procedury opiniowania projektu skarżonej uchwały, jak i głosowania nad jej uchwaleniem, nie wynika natomiast (jak słusznie wskazał Prokurator), aby w/w kryteria, które ustawodawca nakazał uwzględnić radzie powiatu przyznając jej kompetencję prawodawczą w omawianym zakresie, stanowiły przedmiot jakiejkolwiek analizy. Tymczasem - wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę - istnieje wymóg uzasadnienia aktów prawa miejscowego. Wynika on z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. Nr 2016, poz. 283 ze zm. - dalej: z.t.p.). W myśl jego § 131, do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. W przepisach dotyczących redagowania aktów wewnętrznie obowiązujących i aktów prawa miejscowego nie ma wprawdzie odpowiednika § 131 z.t.p., jednak - stosownie do § 141 i § 143 z.t.p. - sformułowaną w tym przepisie zasadę stosuje się również do projektów aktów prawa miejscowego i projektów aktów wewnętrznie obowiązujących. Zgodnie bowiem z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu. Brak natomiast jakiegokolwiek umotywowania uchwalenia w/w stawek na poziomie stawek maksymalnych (co miało miejsce w zaskarżonej uchwale) nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Podkreślenia wymaga, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadniania nie tylko ze względu na treść § 131 w zw. z § 143 z.t.p., ale także dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje (umożliwia) kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. W wyroku z [...]r., Naczelny Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że "w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP)". Uznał, że "eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa" należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego skarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (LEX nr [...]; tak samo Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.w wyroku z [...]r., II SA/Wa 716/04, CBOSA). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, o czym wspomniano wyżej, że analiza akt sprawy (w tym treści wyciągów z protokołów sesji Rady Miejskiej) potwierdza brak uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia Sądowi ocenę motywów działania skutkujących ustaleniem przez Radę Miejską stawek kwestionowanych przez Prokuratora opłat w maksymalnej wysokości. To zaś stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał i nie pozwala Sądowi na kontrolę legalności skarżonej uchwały. Ów brak uzasadnienia, które pozwala na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba - w ocenie Sądu - kwalifikować, jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 u.P.r.d., jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Daje to podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. Tym samym, należy uznać, że Rada Miejska - przyjmując w § 1 zaskarżonej uchwały stawki opłat w maksymalnej wysokości, określonej w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 5 sierpnia 2016 r., bez wyjaśnienia w jej projekcie, czy kierowała się przesłankami dookreślonymi w art. 130a ust. 6 u.P.r.d. - istotnie naruszyła prawo. W tym miejscu podkreślić wypada, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.P.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ (wyroki z [...] r. i [...]r., odpowiednio [...] i [...]; CBOSA). Powyższe ma natomiast wynikać z treści projektu uchwały. W dalszej kolejności podnieść trzeba, że przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z - wynikającą z art. 2 Konstytucji RP - zasadą poprawnej legislacji (wyroki TK z [...]r., [...]i z [...]r., [...]). Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z [...]r. ([...],[...]), odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych, stwierdził, że: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob.: wyrok z 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z [...]r., [...],[...]nr [...], poz. [...], s. [...]). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji". W ocenie Sądu, § 2 skarżonej uchwały, zgodnie z którym: "W przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu, wysokość kosztów wynosi 50% stawki kwotowej za usunięcie pojazdu" nie spełnia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji. Zapis ten jest bowiem nieprecyzyjny. Nie wskazuje (nie dookreśla wprost) wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu ze wskazaniem rodzaju pojazdu i ich dopuszczalnej masy całkowitej. Wskazuje jedynie, że opłata "wynosi 50% stawki kwotowej za usunięcie pojazdu". Można jedynie domniemywać, że chodzi o "50% stawek kwotowych" wymienionych kolejno w załączniku nr 1 do uchwały, do którego odwołuje się § 1 uchwały, które to przepisy Sąd wyżej zakwestionował. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.