III SA/Wr 712/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Tomasz Świetlikowski, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na czynność Burmistrza Miasta Z. S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zasad korzystania z przystanku komunikacyjnego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta Z. S. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska Z.Ś. w uchwale nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych oraz określenia warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Z. Ś. określiła przystanki, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Z. Ś. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska Z. Ś. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych oraz określenie warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Z. Ś. określiła nowe warunki korzystania z przystanków. Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca – A spółka z o.o. - wniosła o uzgodnienie zasad korzystania z ujętego w wymienionej uchwale przystanku nr 02 zlokalizowanego przy al. Niepodległości. Pismem z dnia [...] r. znak [...] Burmistrz Z.Ś. uzgodnił zasady korzystania z przystanku w zakresie godzin: 5:55, 7:10, 9:34,10:30,12:44,13:40, 20:34, 21:41. Negatywnie zaś uzgodnił zasady korzystania z tego przystanku - w obu kierunkach dla godzin 7:54, 8:15, 9:30, 10:34, 11:30, 11:34. 12:45, 14:14, 15:30, 15:39, 16:29, 16:45, 17:34, 17:45, 18:59, 19:15. Negatywne uzgodnienie motywował ograniczeniem przepustowości przystanku co spowoduje zagrożenie dla organizacji i bezpieczeństwa ruchu. Skarżąca w dniu [...] r. wezwała do usunięcia naruszenia prawa. Organ dnia [...] r., w piśmie znak [...], dokonał zmian uzgodnień uwzględniając w części żądania strony skarżącej. Pozytywnie uzgodniono zatrzymania w godzinach - 5:55, 7:10, 8:15,10:30,11:30,12:45,13:40,16:45, 9:34, 10:34,12:44,16:29, 20:34, 21:41 dla linii N. R. – K. – Z. Ś. - W. Negatywnie zaś uzgodniono dla pozostałych godzin ujętych w załączonym rozkładzie jazdy podając, że godziny te kolidują z godzinami przyjazdów i odjazdów wcześniej uzgodnionymi na wnioski innych przewoźników. Jak stwierdzono - zatoka długości 25 mb nie daje możliwości jednoczesnych bezpiecznych zatrzymań dwóch lub więcej autokarów i obsługi pasażerów. Przy dopuszczeniu zatrzymań więcej niż jednego pojazdu różnych przewoźników bez zachowania odstępów czasowych zajdzie konieczność zatrzymania poza istniejącą zatoczką, czym spowodowane zostanie nie tylko ograniczenie przepustowości przystanku ale i zagrożenie dla organizacji i bezpieczeństwa w ruchu. Wyrywkowa kontrola przedłożonej do analizy wykorzystania przystanku wykazała niezgodność ze stanem faktycznym. W dniu kontroli stwierdzono zatrzymanie – o 13:20 pojazdu firmy A a nie jak w wykazie B, 13:23 brak zatrzymania,13:26 zatrzymanie pojazdu z firmy Beskid (w rozkładzie 13;30). W skardze strona skarżąca wniosła o uchylenie tej czynności w części oddalającej wniosek oraz pozytywne uzgodnienie zasad korzystania z opisanego przystanku komunikacyjnego, bądź – alternatywnie – o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ; wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. Na poparcie skargi sformułowano w pierwszym rzędzie zarzuty naruszenia przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podniosła, że w przytoczonej uchwale nr [...] r. Rada nie nałożyła ograniczeń w zakresie uzgadniania zasad korzystania z przystanków. Skarżąca przedłożyła rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi. Ponadto załączyła analizę rzeczywistego wykorzystania przystanku, zatem wniosek, jako kompletny, powinien zostać rozpatrzony pozytywnie w pełnym zakresie. W treści uzgodnienia organ powołał się na przepisy art. 32 ustawy o publicznym transporcie drogowym, który zgodnie z art. 79 tej ustawy zacznie obowiązywać 1 stycznia 2017r., co oznacza zastosowanie nieobowiązującego przepisu prawa. W myśl tego przepisu właściciel lub zarządca przystanku pozytywnie uzgadnia zasady i warunki korzystania z przystanku, gdy wnioskodawca wskazał przystanek wymieniony w uchwale jednostki samorządu terytorialnego oraz gdy proponowany rozkład jazdy nie ograniczy przepustowości wskazanego przystanku oraz nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu. Niezależnie od faktu, że wskazana podstawa prawna nie obowiązuje, strona skarżąca wskazała, że załączony do wniosku o uzgodnienie warunków i zasad korzystania rozkład jazdy zawiera przystanek ujęty w uchwale. Nadto, przedłożony rozkład jazdy nie ograniczy przepustowości wskazanego przystanku oraz nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu, gdyż nie będzie kolidował z rozkładem jazdy innych przewoźników, a dodatkowo zatoka przystankowa umożliwia zatrzymywanie się na przystanku kilku pojazdów jednocześnie. Potwierdza to załączona do wniosku analiza rzeczywistego wykorzystania przystanku oraz zawarte porozumienie pomiędzy skarżącą spółką a J. K. Pomimo powyższego Burmistrz uzgodnił pozytywnie korzystanie z przystanku wyłącznie dla godzin 5:55, 7:10, 9:34, 10:30, 12:44, 20:34 oraz 21:41. Nie przedstawiając natomiast uzasadnienia, odmówił pozytywnego uzgodnienia zasad korzystania z przystanku dla pozostałych godzin. Nie wskazał jednak rozkładu jazdy, z którymi dubluje się rozkład jazdy strony skarżącej, nie podał jaki związek miałoby mieć zatrzymywanie się pojazdów skarżącej z utrudnieniami dla sposobu komunikacji mieszkańców i pominął zupełnie fakt, że - zgodnie z porozumieniem zawartym pomiędzy skarżącą a prowadzącym działalność przewozową na tej trasie J. K. - strona skarżąca zamierza realizować przewozy w oparciu o rozkład jazdy tożsamy z rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia nr [...] wydanego na rzecz J. K. Ze względu na zrzeczenie się tego zezwolenia przez wymienionego przedsiębiorcę nie będzie zachodziła kolizja godzin przyjazdów i odjazdów. Zdaniem skarżącej spółki, trudno zrozumieć, dlaczego dla niektórych godzin negatywnie uzgodniono zasady korzystania z przystanku, pomimo faktu, że również znajdują się w rozkładzie jazdy J. K. W tym zakresie ustalenia faktyczne są selektywne i niespójne logicznie. Ponadto skarżąca wniosła o uzgodnienie zasad korzystania z przystanku od dnia [...] r., gdyż od tego dnia, najpóźniej, nie będzie obowiązywać zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozu na trasie N.R.-K.-Z. Ś.-W. W tym zakresie Burmistrz nie rozpoznał wniosku i nie rozpatrzył sprawy, nie podając przy tym żadnego uzasadnienia. Dalej zarzucono pominięcie przez organ faktu, że przepustowość przystanku umożliwia jednoczesne zatrzymywanie się 3 pojazdów w tym samym czasie, bez negatywnego wpływu na przepustowość przystanku oraz organizację i bezpieczeństwo ruchu. Zatoka przystankowa ma bowiem 30 metrów długości, co sprawia, że na przystanku mogą zatrzymywać się 3 busy jednocześnie. Dodatkowo zwiększona ilość zatrzymywanych busów przyczyni się do poprawy organizacji i bezpieczeństwa ruchu, gdyż pasażerowie korzystający z przystanku będą mogli szybko i sprawnie wsiąść do wybranego pojazdu. Pasażerowie nie będą się tłoczyć i przepychać na przystanku. Fakt korzystania przez skarżącą z przystanku nie wpłynie również na naruszenie przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych, gdyż przepisy tych ustaw nie wyłączają możliwości zatrzymywania się kilku pojazdów na tym samym przystanku komunikacyjnym. Skarżąca dopatrzyła się również, że wymieniony akt uzgodnienia narusza zakaz, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez nadużywanie pozycji dominującej Gminy Z. Ś. na lokalnym rynku udostępniania przystanku autobusowego, a ponadto uznała naruszenie także art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej spółki organ dopuścił się naruszenia również przepisów art. 6, 7, 8, 77 oraz 80 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg nie tylko na decyzje lub postanowienia, lecz również na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot nie powiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (vide: postanowienie NSA z 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96). W świetle art. zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2013 r.poz. 1414 ) przewoźnik ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, zobowiązany jest załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanku, dokonanego właścicielami lub zarządzającymi. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt. 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (j.t. Dz. U. Dz.U. z 2015 r., poz. 1440) organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega między innymi na określeniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnianych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, a określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, starając się o wydanie zezwolenia, skarżąca spółka wystąpiła o stosowne uzgodnienie zasad i warunków korzystania z przystanku nr 02 usytuowanego przy al. N. w Z. Ś. W części organ uzgodnił pozytywnie, zgodnie z wnioskiem spółki i załączonym do niej rozkładem jazdy, w pozostałej zaś części - dla godzin: 7:54,9:30,11:34,14:14,15:30,15:39,17:34,17:45,18:59,19:15 - odmówił uzgodnienia. W ocenie Sądu odmowa uzgodnienia zasad korzystania z przystanków przedsiębiorcy przez organ jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który może być poddany kontroli sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności skargi na akty administracji publicznej jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W niniejszej sprawie tryb powyższy został zachowany (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Spółka wezwała w przepisanym prawem trybie organ do usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało następnie skutecznym wniesieniem skargi do sądu. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej czynności w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem kontrolowany akt – w części zaskarżonej, czyli – jak sformułowano – "negatywnego uzgodnienia" - narusza przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanej czynności materialno-technicznej. Należy bowiem w szczególności zauważyć, jak ze wszech miar trafnie zarzucono w skardze, że uzasadnienie organu dla podjętej czynności, zarówno zawarte w piśmie z dnia [...] jak i w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (w piśmie z [...] r.) nie odpowiada w pełni wymogom proceduralnym wynikającym z unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego. Jakkolwiek bowiem mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną, nie zaś z decyzją, to jednak i w tej formie podejmowane działania władzy publicznej muszą odpowiadać ogólnym standardom, a do nich należy rozpoznanie sprawy w zgodzie z art. 7 k.p.a., co oznacza, że organ administracji publicznej winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, a po myśli art. 8 k.p.a. prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z tymi normami ogólnymi korespondują przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dotyczące kwestii zebrania oraz oceny całokształtu materiału dowodowego w sferze faktów istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia danego przypadku. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ odmówił uzgodnienia albowiem wskazane wyżej godziny kolidują z godzinami przyjazdów i odjazdów wcześniej uzgodnionymi z wnioskami innych przewoźników zwłaszcza mając na uwadze warunki techniczne, to jest długość 25 mb zatoki, która nie daje zdaniem organu możliwości jednoczesnych zatrzymań dwóch lub więcej autokarów i równoczesnej obsługi podróżnych. Ponadto według organu przy dopuszczeniu zatrzymań więcej niż jednego pojazdu różnych przewoźników bez zachowania odstępów czasowych oraz mogących nastąpić opóźnień zajdzie konieczność zatrzymania poza istniejącą zatoczką, co w konsekwencji ograniczy przepustowość przystanku i stworzy zagrożenie dla organizacji w ruchu uwzględniając otoczenie m.in. znajdującego się nieopodal dworca autobusowego, budynków użyteczności publicznej etc. Trzeba wszakże zauważyć, że argumentacja organu jest ogólnikowa, jak zasadnie zarzucono w skardze, a nadto - w części odnoszącej się do relacji rozkładu jazdy przedstawionego przez skarżącą spółkę z rozkładami jazdy innych przewoźników - przede wszystkim nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się do twierdzenia skarżącej, że powiela ona dokładnie rozkład jazdy, jaki stosował prowadzący do dnia [...] r. transportową działalność gospodarczą J. K. Milczenie organu w tej kwestii – to jest wyjaśnienia, dlaczego do dnia [...] r. tożsamy rozkład jazdy dotyczący J. K. nie kolidował z rozkładem oferowanym przez innych przewoźników, a od dnia [...] r., po ustaniu omawianej działalności prowadzonej przez wymienionego oraz rozpoczęciu jej przez skarżącą spółkę, taki sam rozkład jazdy skarżącej spółki miałby już się dublować – podaje w istotną wątpliwość prawidłowość odmowy uzgodnienia w kontekście przytoczonych wyżej reguł Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie ocenił załączonej do wniosku strony skarżącej analizy wykorzystania spornego przystanku – także w aspekcie przepustowości. Z kolei wyrażone przez organ przekonanie, że owa przepustowość zostałaby zaburzona w opisanych przedziałach czasowych, nie zostało wsparte żadnym dowodem ani przynajmniej szczegółowo opisane. Prezentuje się jako lakoniczne, zaś jedyne konkretnie przytoczone dane dotyczą tylko godzin 13:20, 13:23, 13:26 umieszczonych w rozkładzie jazdy – które nie zawierają się w kwestionowanym przez organ przedziale czasowym ani nie dotyczą godzin przewozu uzgodnionych pozytywnie. Godzi się także zauważyć, że rozbieżnie prezentują się stanowiska stron w kwestii długości zatoki na przedmiotowym przystanku. Z twierdzeń strony skarżącej wynika, że ma ona 30 metrów długości i może przyjąć trzy busy, natomiast organ utrzymuje, że ma 25 metrów i nie daje możliwości zatrzymania więcej niż jednego autobusu. Tę okoliczność faktyczną należy uznać za sporną, nie popartą bowiem stosownym dowodem lub choćby jego wskazaniem. Nadto, w aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie tabelaryczne zestawienie udzielonych uzgodnień dla przystanku, lecz organ nie dokonał jego oceny, w każdym razie nie dał temu żadnego wyrazu w kwestionowanym piśmie stanowiącym zaskarżoną czynność. Powyższe prowadzi do konstatacji, że ustalenia faktyczne, które legły u podstaw stanowiska organu budzą zastrzeżenia co do ich kompletności i prawidłowości, a tym samym ostateczna konkluzja dokonana na ich podstawie winna być uznana za dowolną. Sąd nie podzielił jednak zarzutu skargi o naruszeniu normy art. 32 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w którym jest mowa o uzgodnieniu zasad korzystania z tych obiektów w przypadku, gdy proponowany rozkład jazdy nie ograniczy przepustowości przystanków komunikacyjnych lub dworców i nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu ( ust. 2 i 3 art. 32 ustawy). Przede wszystkim przepis ten, który znajdzie zastosowanie dopiero od 1 stycznia 2017 r., o czym stanowi zdanie drugie art. 79 tej ustawy, nie został powołany przez organ. Abstrahując od tego, należy zauważyć, że "uzgodnienie" – wymagane dla uzyskania zezwolenia w zakresie prowadzenia regularnego przewozu osób po myśli cytowanego art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym – nie może być wyłącznie formalnym aktem, warunkowanym jedynie treścią wniosku składanego przez zainteresowany podmiot. Na organie wykonawczym gminy bowiem spoczywają obowiązki zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz jego organizacji na drogach publicznych, w tym na przystankach pozostających we władaniu gminy, według unormowań ustaw - Prawo o ruchu publicznym (j.t.Dz.U. z 2012 poz.1137) oraz o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 poz.460). Wobec tego organ ma prawo czynienia ustaleń i rozważań co do zasadności uzgodnienia oraz jego zakresu. Sąd nie uznał także zarzutu naruszenia unormowań ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. 2013, poz. 762 ze zm.). Korzystanie z wolności gospodarczej następuje z zachowaniem warunków określonym przepisami prawa. Takimi przepisami są uregulowania ustawy o transporcie drogowym, w tym jej artykuł 22 oraz ustaw - Prawo o ruchu drogowym i o drogach publicznych. Z kolei zarzut naruszenia przepisów ustawy dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) jest co najmniej przedwczesny w świetle okoliczności sprawy i stwierdzonych przez Sąd naruszeń procedury. Przepis art. 15 ust. 1 pkt. 6 ustawy o transporcie publicznym pozwala obejmować unormowaniami uchwały rady gminy te przystanki komunikacyjne, które są własnością jednostki samorządu terytorialnego lub którymi ta jednostka zarządza. Badanie w ramach uzgodnienia przystankowego zasadności wniosku przedsiębiorcy w tej materii przez organ wykonawczy gminy nie może samo przez się być uznane za przejaw dominującej pozycji gminy na rynku przewozów regularnych. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie mógł uwzględnić postanowień zapadłej w dniu [...] r. uchwały nr [...] Rady Miejskiej Z. Ś. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych oraz określenie warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Z.Ś. - w wyniku której w wykazie przystanków komunikacyjnych udostępnionych dla operatorów i przewoźników nie umieszczono spornego przystanku nr 02 przy alei Niepodległości – gdyż wchodzi ona w życie, o czym mowa w § 3 tej uchwały, z mocą obowiązywania od [...] r., czyli dopiero po dacie wyrokowania w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, wobec uchybienia normom postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, to znaczy naruszenia przepisów artykułów 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - na mocy art. 146 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji (punkt I). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a (punkt II).