III SA/Wr 714/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę. W dniu [...] r. K. S. (zwany dalej skarżącym) skierował do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. wniosek w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Jednocześnie wniósł o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego, powstałych w wyniku prowadzonego przez Oddział postępowania egzekucyjnego w administracji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W: - umorzono zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne własne należne za płatnika w wysokości ogółem [...] zł; (pkt. I decyzji) - odmówiono umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych w terminie składek należnych za pracowników w części finansowanej przez płatnika w wysokości ogółem [...] zł;(pkt. decyzji) - umorzono postępowanie w części dotyczącej umorzenia zadłużenia pracowników w części finansowanej z własnych środków przez ubezpieczonych. Postanowieniem zaś z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. umorzył skarżącemu zadłużenie z tytułu kosztów egzekucyjnych, powstałych w wyniku prowadzonego przez Oddział ZUS postępowania egzekucyjnego w administracji, wskazując na art. 64 e § 2 ustawy o postępowania egzekucyjnym w administracji. Pismem z dnia [...] r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie odmowy umorzenia składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt. II decyzji). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 83 ust. 4 oraz 28 ust. 1,2,i 3 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007, nr 11, poz. 74) utrzymał w mocy punkt 2 decyzji ZUS z dnia [...]r., dotyczący odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nie opłaconych w terminie składek należnych za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wskazał, że nie zachodzą przesłanki prawne, uzasadniające pozytywne rozpoznanie wniosku skarżącego. Skarżący prowadzi bowiem wspólnie gospodarstwo z [...] – R. S. oraz z [...] – I. S. [...] nie pracuje i nie podlega rejestracji w urzędzie pracy, z uwagi na swoją chorobę i konieczność dalszego leczenia szpitalnego. Źródłem utrzymania trzyosobowej rodziny jest wynagrodzenie za pracę otrzymywane przez I. S. w wysokości [...] zł netto. Ze względu na spłatę pożyczki mieszkaniowej (rata w wysokości [...] zł) oraz stałe potrącenia, do wypłaty pozostaje I. S. kwota ok. [...] zł. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą ok. [...] zł (energia elektryczna, woda, telefon, usuwanie odpadów). Skarżący jest osobą chorą (wiele schorzeń oraz stan po zabiegu operacyjnym), wymagającą stałego leczenia. Ze względu na konieczność leczenia skarżącego oraz jego [...], na leki przeznaczana jest kwota ok. [...] zł miesięcznie. Po uwzględnieniu wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania (ok. [...] zł), do dyspozycji trzyosobowej rodziny pozostaje zatem – jak wskazał organ administracji publicznej- kwota [...] zł, tj. około [...] zł na osobę. Uwzględniając wszystkie wydatki (łącznie z lekami), tj. ok. [...] zł., na utrzymanie rodziny pozostaje ok. [...] zł, tj. około [...] zł na osobę. Skarżący zalega z opłatą za czynsz za lokal użytkowy, w którym była prowadzona była działalność gospodarcza na kwotę [...] zł., W [...] r. skarżący wpisany został natomiast do rejestru dłużników niewypłacanych. Organ administracji publicznej podniósł również, iż w stosunku do skarżącego Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. prowadził egzekucję zajęcia rachunków bankowych. Tytuły kierowano w okresie [...] r. – [...] r. Część należności została wyegzekwowana. Zadłużenie za okres [...] – [...] kierowane było w latach [...] na drogę postępowania egzekucyjnego, prowadzonego za pośrednictwem Urzędu Skarbowego w W. Postępowanie egzekucyjne zakończone zostało sporządzeniem protokołu o stanie całkowitej nieściągalności w [...] r. Zadłużenie za okres [...] r. – [...] r. również skierowane zostało na drogę postępowania egzekucyjnego, prowadzonego za pośrednictwem Urzędu Skarbowego w W. Tytuły egzekucyjne pozostają w realizacji, aczkolwiek w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o umorzenie należności – od dnia [...] r. podlegają zawieszeniu. Odmawiając skarżącemu umorzenia zadłużenia z tytułu nie opłaconych w terminie składek należnych za pracowników w części finansowanej przez płatnika, organ administracji publicznej wskazał natomiast, iż nie zachodzą przesłanki prawne, wynikające z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które takie umorzenie mogłyby uzasadnić. W niniejszej bowiem sprawie nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zaległych należności wobec skarżącego w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która zachodzi min. w następujących przypadkach: a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; b) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; c) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Na w/w decyzję skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie zaskarżonej (w zakresie pkt II) jako decyzji niezgodnej z zasadami współżycia społecznego w zakresie. Ponadto skarżący wskazał, iż jego sytuacja majątkowa i rodzinna uzasadnia przyjęcie, iż w jego sprawie zachodzą przesłanki umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych w terminie składek należnych za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Skarżący podkreślił, iż przeciwko niemu nie jest obecnie prowadzone żadne postępowanie egzekucyjne w administracji, a w związku z tym, iż zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku to nie posiada żadnego majątku, z którego mogłaby być prowadzona egzekucja zaległych świadczeń wobec ZUS. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Tym samym sąd administracyjny, uwzględniając skargę, co do zasady może wyłącznie znieść z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie, nie zastępuje natomiast organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie i wobec tego – nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w sprawie. Mając na względzie przywołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Materialna możliwość umorzenia należności z tytułu składek przewidziana została w art. 28 ust. 1 i 2 oraz w art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11. poz. 74 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.u.s."), nadto w myśl art. 32 u.s.u.s te przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na fundusz pracy, fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych i składek zdrowotnych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wymienił przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi wówczas gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia i taki pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Wprawdzie ustawodawca w art. 28 ust. 3a u.s.u.s przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w uzasadnionych przypadkach, aczkolwiek dotyczy to jednak wyłącznie należności ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.) – co wymaga podkreślenia Sądu – z uwagi na okoliczność, iż skarżący domaga się umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek należnych za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt. II zaskarżonej decyzji). Według brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w związku z art. 28 ust 3a u.s.u.s. zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ - pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); dłużnik poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); dłużnik cierpi na przewlekłą chorobę lub koniecznym jest sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Jednakże – o czym Sąd już powyżej wspomniał – przepisy te nie mogą znaleźć zastosowania w sytuacji skarżącego, bowiem należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika mogą być umarzane jedynie w wypadku ich całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ustawy 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podkreślić nadto należy, iż w art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s ustawodawca nie tylko pozostawił organowi prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ale i wskazując przesłanki, które powinny być w takim przypadku brane pod uwagę posłużył się zdefiniowanym pojęciem: całkowita nieściągalność oraz niedookreślonym, w żadnym przepisie ustawy pojęciem: uzasadniony przypadek. Nie można jednak przyjąć, że uznanie administracyjne oznacza zupełną dowolność sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej w skrócie k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Powyższe oznacza, że w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący w naszym państwie system prawny. Granice uznania administracyjnego wynikają zatem z woli ustawodawcy, wyrażonej w obowiązującym systemie prawnym (por. Z. Janowicz w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa – Poznań 1992 r., s. 270 i nast.) Podobnie w orzecznictwie administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III S.A. 3118/01 POP 2004/4/77) uznanie administracyjne nie oznacza swobody decyzji dla organu administracji i ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie. Przede wszystkim pokreślenia wymaga, że zaistnienie przewidzianych w powołanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi. Ulga taka jest bowiem przywilejem, który może być przyznany decyzją, ale nie jest prawem i sądowa kontrola w takich przypadkach nie odnosi się do zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi, lecz do zbadania, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Sąd jest więc zobligowany do oceny, czy postępowanie było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia ocena dowodów nie jest dowolna. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem jakimi przesłankami kierował się Prezes Zakładu utrzymując w mocy decyzję Zakładu odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organ prawidłowo przyjął, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na uznanie, iż w przypadku skarżącego można przyjąć istnienie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co w świetle art. 28 ust. 2 u.s.u.s. otwierałoby możliwość orzekania o umorzeniu tych należności, Sytuacja skarżącego jest niewątpliwie bardzo trudna, nie można jednak przyjąć istnienia całkowitej nieściągalności należności, bowiem w tej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., w szczególności wobec niekwestionowanego przez skarżącego faktu, iż zadłużenie było w chwili wydania decyzji II instancji objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. W pełni uzasadnione jest więc twierdzenie organu, że brak jest podstaw do umorzenia należności w oparciu o przesłankę całkowitej nieściągalności. Ponadto nie sposób nie zauważyć, iż - zgodnie z prawidłowo poczynionymi ustaleniami organów administracji publicznej skarżący choć ma trudną sytuację finansową – czemu wyraz dał organ I instancji w rozstrzygnięciu z dnia [...] r. - nie jest w ogóle pozbawiony środków do życia, prowadzi bowiem wspólnie gospodarstwo z [...] – R. S. oraz z [...] – I. S. Źródłem utrzymania trzyosobowej rodziny jest wynagrodzenie za pracę otrzymywane przez I. S. w wysokości [...] zł netto. Po uwzględnieniu natomiast wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania (ok. [...] zł), do dyspozycji trzyosobowej rodziny pozostaje kwota [...] zł, tj. około [...] zł na osobę. Uwzględniając zaś wszystkie wydatki (łącznie z lekami), tj. ok. [...] zł., na utrzymanie rodziny pozostaje ok. [...] zł, tj. około [...] zł., na osobę. Godzi się również tu podkreślić, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.), zaś umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, czy to wprost z majątku dłużnika, czy też poprzez ewentualne wykorzystanie instytucji przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Wa 2426/06, LEX nr 328891). Odnosząc powyższe uwagi do decyzji będącej przedmiotem skargi Sąd stwierdza, że organ administracji publicznej odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego przyznanego mu przepisem art. 28 u.s.u.s. i nie uchybił przepisom postępowania. W tym stanie rzeczy, wobec braku naruszenia norm prawa procesowego lub materialnego, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.