III SA/Wr 714/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. G., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013, poz. 173), § 2, § 3, §10, §11, §12 § 20, § 26 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013, poz. 361 z późn. zm.), art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316/65 z 02.12.2009, s. 65 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) przyznał J. M. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie [...] zł ze względu na przekroczenie terminu na składanie wniosków o 12 dni roboczych, w tym z tytułu: - wariantu 2.3 (Trwałe użytki zielone, z certyfikatem zgodności) w kwocie [...]zł, - wariantu 3.1.2 (Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000) w kwocie [...]zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, w dniu [...] marca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. G. wpłynęło pismo J. M., będące uzupełnieniem do pisma odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie norm prawa materialnego i procesowego przez naruszenie art. 8, 9, 10, 11, 12 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Decyzją z dnia 29 maja 2015 r. (Nr 9001-2015-000777) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014 r. poz. 1438), art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz.173), § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) orzekł "o utrzymaniu w całości zaskarżonej decyzji nr [...]z dnia [...]r. wydanej w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 dla J. M. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji". Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ z jednej strony wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż zaskarżona decyzja nie może być utrzymana w obrocie prawnym. Z drugiej natomiast w uzasadnieniu wskazał, że "Odnosząc się do zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego oraz po zapoznaniu się z odwołaniem J.M. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. uznał, iż nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G.". W tym kontekście wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie od 15 marca do dnia 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu. Stosownie do art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 złożenie wniosku pomocowego, po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony był rolnik, gdy wniosek został złożony w terminie. Jeśli opóźnienie będzie wynosiło ponad 25 dni kalendarzowych, odmawia się przyznania płatności. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż strona złożyła kompletny wniosek w dniu [...]r., co stanowi przekroczenie terminu na składanie wniosków o 12 dni roboczych. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo ustalił sankcje terminowe, o których mowa w w/w przepisie. Co do zarzutu strony, iż nie została poinformowana, że popełnienie braków formalnych skutkuje nałożeniem sankcji terminowych lub odmową płatności organ zauważył, iż strona składając wniosek o przyznanie płatności, na ostatniej stronie wniosku w sekcji IX "Oświadczenia i zobowiązania" złożyła podpis pod oświadczeniem, iż znane jej są zasady przyznawania pomocy finansowej objętej wnioskiem o przyznanie płatności. Odnosząc się z kolei do zarzutu zaniechania zapoznania strony z aktami sprawy przed wydaniem skarżonej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. podkreślił, iż zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz.173),organ administracji publicznej zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Wskazano przy tym, że J.M. nie złożył pisma o czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie przyznania płatności na rok 2014, ale na zawarty w piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania wniosek, organ II instancji pismem z dnia [...]r. poinformował pełnomocnika J.M. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z uprawnienia tego strona skorzystała, jednakże J. M. nie przedłożył organowi II instancji żadnych nowych dowodów w sprawie, które mogłyby wpłynąć na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Nie godząc się z orzeczeniem organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W złożył J. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 61 § 3 k.p.a. przez uznanie, iż datą wypływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 r. była data uzupełnienia braków formalnych wniosku, a nie data doręczenia żądania (wniosku) Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR; - art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przez zmniejszenie płatności do której uprawniony był rolnik, pomimo, iż złożył wniosek o przyznanie płatności w terminie wskazanym w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; - art. 8 k.p.a. przez zaniechanie zawarcia w treści "Szczegółowej instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie płatności na rok 2014" informacji o konsekwencjach złożenia wniosku o przyznanie płatności bez wymaganych załączników i zmianę zasad rozpoznawania przez ARiMR wniosków o płatności na rok 2014, po terminie do złożenia wniosków. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła zarzuty skargi i przedstawiła argumentację mającą przemawiać za jej zasadnością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jako podjętej z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Motywując powyższe rozstrzygnięcie, zasadnym jest na wstępie wskazanie, iż tak w doktrynie prawa administracyjnego jak i w judykaturze rozróżnia się materialnoprawne i formalnoprawne (procesowe) ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym decyzja to "kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracji w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne" (por. uchwałę SN z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. III AZP 1/88, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt IIGSK 1049/08). Z kolei procesowe pojęcie decyzji administracyjnej wywodzić trzeba wprost z brzmienia art. 104 k.p.a. rozpatrywanego łącznie z art. 105 k.p.a., a przede wszystkim art. 107 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1k.p.a.. Oznacza to po pierwsze, że decyzja administracyjna powinna posiadać znamiona aktu jurysdykcyjnego oraz zamykać czynności procesowe określonej instancji administracyjnej. Znamię jurysdykcyjności decyzji wyraża się w tym, iż treścią decyzji jest jak stanowi art. 104 k.p.a. "załatwienie sprawy", przez co należy rozumieć rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a zatem orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony. W pewnych jednakże przypadkach treścią decyzji będzie stwierdzenie niedopuszczalności rozstrzygania o istocie sprawy, co kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji bez orzekania odnośnie interesu prawnego lub obowiązku (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 476-477). W przepisie zaś art. 107 § 1 k.p.a. wymienione zostały elementy, które powinna zawierać decyzja. Zgodnie z tym przepisem decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku, do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W tym kontekście wskazać należy, że podstawę prawną decyzji stanowi przywołanie wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów, które legły u podstaw wydania decyzji, czyli przepisów prawa materialnego, prawa ustrojowego oraz prawa procesowego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego; [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007). Rozstrzygnięcie zaś, "określane także mianem <> decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do istoty" (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks...,op. cit., s. 509). Rozstrzygnięcie pojmowane jest jako jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej, a treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Komentarz..., op. cit.). W postępowaniu odwoławczym katalog decyzji wydawanych przez organ II instancji został określony w art. 138 § 1 k.p.a. Stanowi on, że "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze". Tymczasem w realiach niniejszej sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...]r. jakkolwiek w podstawie prawnej przywołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wedle którego utrzymał on w mocy zaskarżoną decyzję, ale już jednak treść rozstrzygnięcia została sformułowana w sposób uniemożliwiający jednoznaczne odczytanie wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Organ bowiem II instancji orzekł "o utrzymaniu w całości zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...]r. wydanej w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 dla J. M. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji". Tak zredagowana treść rozstrzygnięcia nie tylko nie mieści się w katalogu orzeczeń, jakie może wydać organ odwoławczy, ale jest również wewnętrznie sprzeczna, rodząc tym samym wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia. Wątpliwości tych nie wyjaśnia przy tym treść sporządzonego uzasadnienia, gdyż także ono jest niespójne. Organ odwoławczy motywując bowiem podjęte rozstrzygnięcie z jednej strony wskazuje, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Natomiast z drugiej strony podaje, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przedstawia argumenty za tym przemawiające. Powyższy dysonans, bez wątpienia dyskwalifikuje kontrolowane uzasadnienie, stanowiąc tym samym naruszenie art. 107 KPA. W literaturze przyjmuje się bowiem, iż prawidłowe uzasadnienie to takie, z którego wynika logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s.118-147). Celem uzasadnienia jest dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia. Strona postępowania ma bowiem prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z uzasadnienia powinno więc wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej. Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy organ nie zredagował osnowy w zaskarżonej decyzji w sposób prawem wymagany, a nadto z treści jej uzasadnienia nie można wywieść jakie jest stanowisko organu co do żądań objętych przedmiotowym wnioskiem, inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie, to bez wątpienia takie orzeczenie nie mogło ostać się w obrocie prawnym z powodu naruszenia art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a.