III SA/Wr 72/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad wnoszenia i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że § 2 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w L. jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w sprawie zasad wnoszenia i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez Gminę P. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w P., w § 1 ustaliła zasady wnoszenia wkładów do spółek prawa handlowego. W § 2 zasady zbywania akcji lub udziałów w spółkach prawa handlowego, stanowiąc: 1. Burmistrz P. zbywa udziały lub akcje w spółkach prawa handlowego będące własnością Gminy P. po przedstawieniu Komisji Budżetu i Finansów Rady Miejskiej w P. uzasadnienia celowości zamierzenia. 2. Zbycie odbywa się w trybie negocjacji podjętych na podstawie publicznego zaproszenia, potwierdzonych protokołem. 3. Tryb określony w ust. 2 znajduje zastosowanie, o ile nie stoi w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz umową lub statutem spółki. Natomiast w § 3 uchwały postanowiła, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi P. Z kolei w § 4 uchwały postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Prokurator Rejonowy w L. wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 powyższej uchwały, z powodu rażącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g cyt. ustawy statuuje dwie reguły: 1) z woli ustawodawcy takie czynności jak wnoszenie, cofanie, zbywanie udziałów i akcji uznane zostały za czynności przekraczające zarząd zwykły sprawami majątkowymi Gminy; 2) czynności te są podejmowane przez Burmistrza, ale tylko i wyłącznie według zasad, które określa organ stanowiący - tj. rada gminy. Zasady te określają granice swobody decyzyjnej organu wykonawczego. Jeśli zatem, zdaniem Prokuratora, powyżej zasady zostały uchwalone, a tak jest w tym wypadku - to ich obowiązywania nie można uzależnić od zgodności z umowami lub statutami spółek. Uchwalając zaskarżany zapis Rada Miejska w P. zezwoliła na możliwość przyjęcia zasad w przedmiocie zbywania udziałów i akcji ze statutów lub umów spółek, dając niejako pierwszeństwo tym przepisom przed zasadami przez siebie uchwalonymi. Rada uchwalając taki zapis uczyniła swoje zasady mniej ważnymi od zasad uchwalanych przez spółki, cedując niejako swoje kompetencje na spółki, które w umowach czy statutach mogą określać zasady, które z kolei mogą pozostawać w sprzeczności z zasadami uchwalonymi przez Radę Miejską. W skardze podniesiono także, że zaskarżana uchwała Rady Miejskiej w P. narusza także przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten uprawnia organ wykonawczy Rady do gospodarowania mieniem komunalnym, nie daje natomiast podstaw do faktycznego przejmowania kompetencji, które na zasadzie wyłączności zastrzeżone zostały do organu stanowiącego gminy. Ponadto zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten, zawierając normę zakazującą domniemywania kompetencji organów, nakazuje jednocześnie aby wszelkie działania organów publicznych były oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej. W konsekwencji, zdaniem Prokuratora, wprowadzając rozwiązanie, że zasady ustanowione w uchwale są stosowane, o ile umowy i statuty spółek nie stanowią inaczej, Rada Miejska P. przekroczyła zakres upoważnienia wynikającego z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym i naruszyła tym samym podział kompetencyjny. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości, podnosząc, iż uzasadnienie zarzutów podniesionych przez Prokuratora odnosi się jedynie do treści ust. 3 zaskarżonego § 2, wobec czego niezrozumiałym jest zaskarżenie całego paragrafu. W uzasadnieniu wskazano, ze § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, nie narusza samodzielności Burmistrza P. w gospodarowaniu mieniem komunalnym. Z treści tegoż unormowania nie wynika, aby Burmistrz P. obowiązany był do uzyskania stanowiska wskazanej Komisji Rady, tym bardziej nie wynika, aby musiała ona na takie zamierzenie wyrazić zgodę. Mamy tu jedynie do czynienia z czynnością przedstawienia przez organ wykonawczy uzasadnienia celowości zamierzenia, tj. zbycia udziałów bądź akcji. Natomiast wskazanie w § 2 ust. 2 uchwały tryb zbycia mieści się w granicach dyskrecjonalnego uznania organu stanowiącego gminy przy określeniu zasad, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do § 2 ust. 3 uchwały, w dopowiedzi na skargę podniesiono, ze Rada Miejska w P. nie wyzbyła się w nim swoich kompetencji, lecz uwzględniła różnorodność potencjalnych stanów faktycznych mogących wystąpić przy zbyciu udziałów lub akcji. Gmina, w stosunkach majątkowych występuje jako równorzędny podmiot prawa, musi zatem uwzględniać te normy, które zakazują swobodnych rozporządzeń prawami majątkowymi, o ile przewidują je umowy bądź statuty spółek, których gmina jest udziałowcem lub akcjonariuszem (np. pierwokup nabycia akcji - art. 338 k.s.h., zakaz zbycia udziału - art. 182 k.s.h. lub akcji - art. 337 k.s.h.). Zdaniem strony przeciwnej , niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem skarżący nie precyzuje, jakie przejęcie kompetencji przez organ wykonawczy nastąpiło w wyniku uchwalenia treści § 2 przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga Wojewody D. zasługuje na uwzględnienie. Kwestia sporna w rozpatrywanej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia znaczenia ustalanych przez radę gminy zasad wnoszenia i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez gminę. Odnosząc się do tak postawionego zagadnienia, należy na wstępie zwrócić uwagę na charakter prawny podjętej w tym zakresie Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. w sprawie zasad wnoszenia i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez Gminę P. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Brak jest w ustawodawstwie definicji legalnej aktów prawa miejscowego. W doktrynie i orzecznictwie jednak zgodnie podkreśla się między innymi, że akty prawa miejscowego nie mogą się odnosić do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji, lecz muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności. W tej materii należy stwierdzić, iż charakter abstrakcyjny norm zawartych w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej w P. nie budzi wątpliwości, bowiem dotyczy sytuacji powtarzalnych, nie ulegających skonsumowaniu wskutek jednokrotnego zachowania się adresata jej norm. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie niniejszej ustawy, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad zarządu mieniem gminy. Powyższe wskazuje, że zaskarżona uchwała, jako dotycząca zarządu mieniem gminnym i podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, winna być oceniana jako akt prawa miejscowego, regulujący zasady wnoszenia i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez Gminę P. W tym stanie faktycznym i prawnym, zaskarżona Uchwała z dnia 29 grudnia 2003 r., wprowadzając w § 2 ust 3 zapis, iż tryb określony w ust. 2 (tj. zbycie w trybie negocjacji na podstawie publicznego zaproszenia), znajduje zastosowanie, o ile nie stoi w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami oraz umową lub statutem spółki, została wydana z naruszeniem prawa, zdaniem Składu orzekającego, w części dotyczącej sprzeczności z umową oraz statutem spółki. Rada Miejska w P. w zaskarżonej uchwale wprowadziła bowiem w przedmiocie zbycia udziałów i akcji pierwszeństwo zasad ze statutu lub umowy spółki przed przepisami uchwały. Jak już wskazano, przedmiotowa uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Natomiast, stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem niezrozumiałe i niedopuszczalne jest przyznanie pierwszeństwa zasadom ustanowionym w umowach czy statutach spółek, przed przepisami prawa miejscowego. Zbycie akcji, udziałów winno następować, jak podniesiono także w odpowiedzi na skargę, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami, a więc także z aktami prawa miejscowego wprowadzającymi zasady – normy postępowania obowiązujące organy gminy w zakresie rozporządzania mieniem. Zasadny jest więc zarzut skargi, że jeśli Rada Miejska uchwaliła zasady zbycia udziałów, akcji w spółkach przez gminne jej organy, to ich obowiązywania nie można uzależnić od zgodności z umową lub statutem spółki. Powołany przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Z wyżej powołanych przepisów wynika, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określania zasad gospodarowania mieniem - w sprawie ustalania zasad zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w sprawie zbycie udziałów, akcji - należy do kompetencji do organu wykonawczego. Rada gminy uprawniona jest więc do ustalenia norm postępowania, którymi winien kierować się organ wykonawcy wykonując uchwałę przy zbywaniu akcji, udziałów, bez możliwości cedowania, chociażby części swoich uprawnień na wójta (burmistrza). Gospodarowanie mieniem komunalnym przez organ wykonawczy gminy, w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie oznacza bowiem aby organ ten miał kompetencję do określania zasad zbywania udziałów i akcji, skoro kompetencję tę ustawodawca zastrzegł do wyłącznej kompetencji rady gminy. Rada Miejska w P. na mocy przepisu 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminy, upoważniona jest więc do dokładnego określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji, bez możliwości scedowania choćby części swoich uprawnień na Burmistrza. Natomiast rola jej organu wykonawczego sprowadza się tylko i wyłącznie do wykonania uchwały, bez możliwości ustalania jakichkolwiek zasad dotyczących zbywania udziałów i akcji, czy też oceniania ważności tychże zasad - w sprawie pomiędzy zasadami ustanowionymi przez Radę a zasadami ujętymi w umowach czy statutach spółek. Natomiast wprowadzony, przez Radę Miejską w P. w zaskarżonej uchwale, przepis § 2 ust. 3 ustanawia ogólną normę kompetencyjną upoważniającą Burmistrza do stosowania w razie sprzeczności zasad ustalonych przez Radę Miejską z umową bądź statutem spółki, innych zasad zawartych w tych ostatnich aktach. W konsekwencji więc, wprowadzając rozwiązanie, że zasady ustanowione w zaskarżonej Uchwale Nr [...] są stosowane przez organ wykonawczy o ile umowy i statuty spółek nie stanowią inaczej, Rada Miejska naruszyła podział kompetencyjny między organami gminy. Tym samym zasadnie wskazano w skardze, że Rada Miejska w P. przekroczyła zakres upoważnienia wynikającego z art. 18 ust 2 pkt 9 lit g ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zatem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i w części obejmującej § 2 ust. 3 została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, należało w tym zakresie stwierdzić jej nieważność. Sąd nie ograniczył się do stwierdzenia nieważności jedynie ust. 3 § 2 uchwały, objął nieważnością pozostałe ustępy tego paragrafu, ponieważ stanowią całość w zakresie regulacji zasad zbywania udziałów i akcji. Postanowienia zawarte w ust 2 § 2 Uchwały są powiązane z postanowieniami jej ust. 3 § 2, poprzez uzasadnione uzależnienie możliwości stosowania tryb zbycia udziałów i akcji od zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi. Z kolei, bez postanowień zawartych w tych ustępach, postanowienie ust. 1 § 2 uchwały nie reguluje zasad zbywania udziałów i akacji. Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie jak w pkt 2 znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a.