III SA/Wr 72/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. E. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta J. G. o zwrot kwoty 425,00 zł, jako nadpłaconej przez nią w 2005 r. tytułem opłaty za kartę pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Uznała, że pobranie od niej opłaty w kwocie 500 zł za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) było niezgodne z prawem. Orzekł o tym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Skutkowało to obniżeniem opłaty do 75 zł. Stąd wniosła o zwrot kwoty 425 zł z odsetkami. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. Naczelnik Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta J. G. pismem z dnia [...] r., nr [...], odmówił uwzględnienia żądania. Podkreślił, że opłatę pobrano zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Zatem brak jest podstaw prawnych do zwrotu tej opłaty. Od tego pisma odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła E. K. Opisała przebieg sprawy i ponownie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., który stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Stwierdziła, że wskutek tego wyroku Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 28 marca 2006 r. ustalił wysokość opłaty za kartę pojazdu na 75,00 zł. Wskazała ponadto, że w zaskarżonym piśmie nie wymieniono ani środka odwoławczego, ani terminu do wniesienia takiego środka. Według niej oznacza to, iż nie jest związana żadnym terminem, ani przedawnieniem w dochodzeniu swego roszczenia. Odwołująca się powołała też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, w której orzeczono, iż skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na podstawie art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie służy od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Przepisy k.p.a. nie przewidują natomiast odwołania od czynności (pisma), która taką decyzją nie jest. W wyroku z dnia 7 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Gd 746/92/S Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania". Niedopuszczalność odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie takie jest ostateczne. W rozpatrywanej sprawie E. K. nie odwołała się od decyzji administracyjnej, lecz od informacyjnego pisma organu pierwszej instancji, które nie rozstrzygało żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przedstawił postępowanie rejestracyjne pojazdu, uregulowane w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 186, poz. 1322 z późn. zm.), w tym zgłoszenie do pierwszej rejestracji pojazdu sprowadzonego z zagranicy. Wskazał, że o zarejestrowaniu pojazdu rozstrzyga organ w formie decyzji administracyjnej. W wyniku tego dokonywana jest czynność wydania wnioskodawcy przedmiotów wymienionych w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 5 Instrukcji w sprawie rejestracji pojazdów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organu w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 137, poz. 968 z późn. zm.) w przypadku pierwszej rejestracji pojazdu samochodowego innego niż pojazd nowy zakupiony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, organ rejestrujący wydaje kartę pojazdu zgodnie z zasadami określonymi w przepisach odrębnych. Te odrębne przepisy to przepis art. 77 ust. 3 ustawy, z którego wynika, że dla pojazdów rejestrowanych po raz pierwszy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a niebędących pojazdami nowymi, właściwy starosta wydaje kartę pojazdu za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Wysokość tej opłaty do dnia 15 kwietnia 2006 r. wynosiła 500,00 zł na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Organ stwierdził, że z analizy powołanych przepisów wynika, że wydanie karty pojazdu oraz pobranie za nią opłaty, nie odbywa się w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie karty pojazdu i pobranie za nią opłaty to czynności materialno-techniczne, dokonywane przez właściwy w sprawach rejestracji organ, w określonych przypadkach, wraz z załatwianiem wniosku o rejestrację pojazdu. Takie zakwalifikowanie czynności wydania karty pojazdu wynika z art. 73 ust. 1 ustawy, który nie określa wydania karty pojazdu jako elementu decyzji o rejestracji pojazdu. Za zakwalifikowaniem wydania karty pojazdu jako czynności materialno-technicznej przemawia także przepis art. 77 ustawy, z którego wynika, iż karta pojazdu jest dokumentem odrębnym od dowodu rejestracyjnego, spełniającym funkcję "dowodu tożsamości" pojazdu. Organ II instancji podkreślił, że nie rozstrzyga kwestii, czy w rozpatrywanej sprawie zasadnie pobrano opłatę za wydanie karty pojazdu. Nie mogło to bowiem być przedmiotem orzeczenia organu odwoławczego. Organ powołał w tym zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (U. 6/2004), który orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z konstytucją i z prawem o ruchu drogowym. W wyniku tego wyroku, na mocy rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz.421), od dnia 15 kwietnia 2006 r. opłata za kartę pojazdu wynosi 75,00 zł. Organ stwierdził, że orzecznictwo sądów administracyjnych, a w tym uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, wskazują wyraźnie, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżone pismo organu nie jest więc decyzją administracyjną (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 789/10). Organ stwierdził więc, że E. K. wadliwie odwołała się od pisma Prezydenta Miasta J. G. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zamiast uruchomić tryb określony w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Biorąc to pod uwagę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 k.p.a. orzekło o niedopuszczalności odwołania. Na postanowienie E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając, że nie otrzymała decyzji administracyjnej, w której rozstrzygnięto by o jej żądaniu zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu. Przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Ponownie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt 6/04 oraz na skutki tego rozporządzenia dla załatwienia jej sprawy, w szczególności wynikające rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421). Z uwagi na to, że obowiązująca, nowa opłata wynosi 75,00 zł, skarżąca uważa, że zasadnie domaga się zwrotu nadpłaconej kwoty 425,00 zł. Według skarżącej, zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W odpowiedzi na wniosek otrzymała lakoniczne pismo - negatywne rozstrzygnięcie z dnia [...] r. Uznała zatem, że skoro w otrzymanym rozstrzygnięciu nie wskazano trybu ani terminu jego zaskarżenia, to nie jest związana żadnym terminem i do czasu przedawnienia roszczenia może skutecznie zaskarżać to rozstrzygnięcie, które choć nie nosi cech postanowienia, czy decyzji, jednaki skarżąca uznaje je za takowe. Stąd wniosła środek zaskarżenia/środek odwoławczy (odwołanie/ zażalenie) na negatywne rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta J. G., podjęte bez przepisanej formy. Wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07) orzekł, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Dlatego skarżąca spodziewała się otrzymać merytoryczne i zaskarżalne rozstrzygnięcie, bądź o pozostawieniu jej roszczenia bez rozpatrzenia, czy uznanie go za bezprzedmiotowe. Powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07 o tym, że droga sądowa w takiej sprawie także jest dopuszczalna, jako ewentualna alternatywa do drogi administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie spełniło pokładanych przez skarżącą nadziei na fachowe i prawne rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca wskazała na art. 8 k.p.a., według którego organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Wydanym dniu [...]r. postanowieniem nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Skarżąca uważa, że organ II instancji nietrafnie powołał pogląd prof. dr hab. B. A., wyjmując z kontekstu jej myśl, odnoszącą się do odmiennego stanu faktycznego i prawnego. Zarzuciła, że zaskarżone postanowienie nie zawiera w zasadzie uzasadnienia faktycznego, ani prawnego, a na dodatek jest wewnętrznie sprzeczne. Zdaniem skarżącej bezsporne jest, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310 z późn. zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07), w ostatnim akapicie jej uzasadnienia faktycznego wskazano, że Rzecznik Praw Obywatelskich, który zgłosił udział w tej sprawie, wniósł o podjęcie uchwały, iż w sprawie o zwrot części opłaty za kartę pojazdu właściwa jest droga administracyjna, a w konsekwencji dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego, przy czym organ rozstrzyga sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają bowiem sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Niezrozumiałe dla skarżącej jest więc, dlaczego organ I instancji, bez wskazania odesłania do konkretnych przepisów powołanego kodeksu, odmownie rozpatrzył jej wniosek w takim właśnie trybie zwykłego pisma informacyjnego, bez zachowania przepisanej formy decyzji. Organ II instancji nie zareagował właściwie na takie postępowanie i w swym orzeczeniu konsekwentnie stoi na stanowisku, że choć żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, stanowi sprawę administracyjną, to jednak nie podlega ona załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. Przy tym nie wskazano żadnej podstawy prawnej załatwienia wniosku przez organ I instancji w trybie pisma informacyjnego. Zastanawia więc stanowisko organu odwoławczego, od kiedy pismo informacyjne załatwia sprawę administracyjną co do jej istoty, choć nie jest ono nawet czynnością. Treść zaskarżonego postanowienia sprawia wrażenie, że organ II instancji odnosi się do zupełnie odmiennego stanu faktycznego, dotyczącego rejestracji pojazdu. Powołuje bowiem podstawy prawne, które nie mają większego związku ze sprawą administracyjną skarżącej, której przedmiotem pozostaje przecież samo roszczenie o zwrot niesłusznie nadpłaconej i bezprawnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu. Skarżąca żywi zatem nadzieję, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przywróci jej wiarę i poczucie, że prawo nadal jest przestrzegane w Polsce. Skarżąca pragnie się dowiedzieć, jak prawidłowo powinna zostać załatwiona jej sprawa od samego złożenia wniosku do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Odnośnie żądania skarżącej, zawartego w piśmie z dnia [...] r., Sąd stwierdza, że pismo to stanowiło wezwanie do zwrotu zawyżonej opłaty, a odpowiedź organu z dnia [...], doręczona skarżącej [...] r. zawierała odmowę tego zwrotu. Rozpatrując skargę Sąd podkreśla, że skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, na którą trafnie powołuje się skarżąca, rozstrzygnął kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przyjął w niej, że skierowanie do organu żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), jest sprawą administracyjną. Skarżąca jednak bezpodstawnie twierdzi, że taką sprawę organ powinien rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem wyraźnie wskazał w powołanej uchwale, że taką sprawę organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązek uiszczenia opłaty oraz jej wysokość wynikają bowiem bezpośrednio z przepisów prawa. W takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej. Skarżąca natomiast pozostaje w błędnym przekonaniu, że każdą sprawę rozpatrywaną na drodze administracyjnej należy merytorycznie rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej. Organ administracji jest zatem tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu (decyzji administracyjnej, postanowienia) konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze, obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa; po drugie, organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku. Przy tym nie ma podstawy do rozstrzygania tego w drodze decyzji administracyjnej. Co do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Podejmuje więc akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca słusznie podkreśla, że organ I instancji nie pouczył jej o sposobie zakwestionowania stanowiska tego organu, zawartego w piśmie z dnia [...] r. Obszerne wyjaśnienia w tej materii zawarte są natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] r. Wyczerpujące i jasne wywody co do przysługującej w sprawie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, skarżąca uznała za nie dotyczące jej sprawy. Nie zrozumiała ich zatem. Sąd w obecnym składzie podziela powołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i uznaje, że w rozpatrywana sprawa dotyczy czynności odmowy przez Prezydenta Miasta zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca natomiast wniosła od pisma z dnia [...] r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uznając trafnie, że przedmiotowe pismo nie jest decyzją administracyjną, wydało zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w I instancji. Skoro zatem pismo z dnia [...] nie było decyzją administracyjną, skarżącej odwołanie nie przysługiwało. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 k.p.a., zasadnie stwierdziło w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu tego postanowienia, że skarżąca wybrała błędny tryb dochodzenia swego roszczenia. Pouczył także skarżącą, że zamiast odwoływać się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżąca powinna była wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.