III SA/Wr 726/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że w sprawie toczyło się już dwuinstancyjne postępowanie administracyjne. Po rozpatrzeniu skargi Z. K. wyrokiem z dnia [...] r. ([...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. W wyniku ponownego postępowania administracyjnego organ I instancji decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego gminnej drogi publicznej ul. F. we W., na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. prowadzenie robót w pasie drogowym w celu poprawy stanu technicznego infrastruktury podziemnej, bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że strona - Z. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A Z.K. z siedzibą w Ś. Ś., w dniach [...] i [...] r. jako zarządca infrastruktury podziemnej, dokonał remontu nawierzchni pasa drogowego ul. F. we W. Na podstawie umowy z dnia [...] r. ze spółką B Sp. z o.o. z siedzibą we W., był on zobowiązany do bieżącej konserwacji i eksploatacji magistrali wodociągowej oraz kolektora kanalizacyjnego w ul. F., będących częścią składową infrastruktury podziemnej systemu. W dniach [...] oraz [...] r. Z.K. dokonał zajęcia pasa drogowego ul. F. we W. (dz. nr [...],[...], obręb G.) o powierzchni [...] m2 (w dniu [...] r.) i powierzchni [...] m2 (w dniu [...] r.), bez zezwolenia zarządcy drogi, celem przeprowadzenia robót polegających na remoncie nawierzchni pasa drogowego wymienionej drogi publicznej. Organ ustalił, że zajmujący pas drogowy nie informował zarządcy drogi o konieczności remontu nawierzchni pasa drogowego. Zarządca tej drogi publicznej nie powierzył mu wykonania remontu tej nawierzchni. W toku postępowania strona potwierdziła przedstawione okoliczności wskazując jednak, że nie miał on świadomości, że ul. F. stanowi drogę publiczną. Nie miał zatem również świadomości co do obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na przeprowadzenie wskazanego rodzaju robót. Z.K. oświadczył, że wykonane prace miały zapobiec awarii urządzeń infrastruktury podziemnej (protokół wyjaśnień z dnia [...] r., z dnia [...] r., pismo strony z dnia [...] r.) w ramach sprawowanego przez niego zarządu infrastrukturą podziemną na terenie dawnego [...] na podstawie opisanej umowy z dnia [...] r. Mając na względzie te okoliczności oraz treść art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, organ I instancji uznał za uzasadnione wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. F. we W. w dniach [...] i [...] r. bez zezwolenia zarządcy drogi. W odwołaniu Z. K. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji z powodu "zastosowania w decyzji przepisu prawa nieadekwatnego do powstałego zdarzenia oraz przepisania interpretacji niezgodnej i sprzecznej technicznie z zakresem wykonywanych robót." Wykonał bowiem wyłącznie roboty remontowe polegające na naprawie nawierzchni drogi w ul. F. na terenie dawnego [...]. Prace te nie są sprzeczne z interesem społecznym oraz zapobiegły zagrożeniu bezpieczeństwa mienia i środowiska. Wykonane czynności doprowadziły do poprawienia warunków eksploatacji drogi dla użytkowników. Odwołujący się wskazał, że jako licencjonowany zarządca nieruchomości jest zobowiązany do postępować "zgodnie z obowiązującym prawem określonym w art. 185 punkt 1, 1b, 1c oraz art. 186 punkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997 roku ze zm. Dz. U. 115 poz. 741". Organ II instancji powołał się na podstawę orzekania w sprawie, którą stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), według którego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z treścią przepisów art. 40 ust. 4-6 ww. ustawy. Stosownie do art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m. in. zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót. Organ podkreślił, że decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy ma charakter związany. Właściwy organ będący zarządcą drogi publicznej, w przypadku ustalenia zaistnienia ustawowo określonych okoliczności, jest zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości ustalanej każdorazowo wedle zasad art. 40 ustawy. Organ powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie, że "związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ... uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej" (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 71/08, LEX 489101). Mając zatem na względzie treść art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, wystarczającą przesłanką uzasadniającą wymierzenie kary pieniężnej jest ustalenie przez zarządcę drogi faktu zajmowania pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Według organu II instancji, zebrany materiał dowodowy oraz przedstawione okoliczności faktyczne wskazują na zasadność wymierzenia kary pieniężnej w rozpatrywanej sprawie. Bezspornie zajęcie pasa drogowego w opisanym celu i określonej powierzchni, miało miejsce w dniach [...] i [...] r. Roboty zostały przeprowadzone w pasie drogowym drogi gminnej - ul. F. we W., przez Z. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod opisaną firmą, bez uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, na własny rachunek przedsiębiorcy, w ramach sprawowanego zarządu infrastrukturą podziemną na terenie dawnego Pafawagu we Wrocławiu, w tym wykonywanych zadań związanych z eksploatacją i utrzymywaniem urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych.. Zajęcie pasa drogowego nie było związane z potrzebami zarządzania czy utrzymaniem dróg publicznych. Artykuł 40 ust. 1 ustawy stanowi, że wymagało to uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Według organu, okoliczności te stanowią wystarczającą podstawę do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przyczyn wskazanych w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. Wymiaru kary pieniężnej dokonano z zastosowaniem art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Wysokość kary stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie przepisu art. 40 ust. 4 tej ustawy, według którego opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Obliczając wysokość stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach Wrocławia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 6 kwietnia 2004 r., Nr 62, poz. 1221 ze zm.). Odnosząc się do odwołania organ wyjaśnił, że "odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., III SA/Wr 227/11, LEX nr 950752). Organ podkreślił, że obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w okolicznościach określonych w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ma charakter bezwzględny. Ustawa nie przewiduje możliwości odstąpienia przez zarządcę drogi od wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z tych też przyczyn okoliczności wskazane w odwołaniu, tj. niesprzeczność przeprowadzonych w pasie drogowym robót z interesem społecznym czy subiektywna chęć zapobiegnięcia zagrożeniu bezpieczeństwa mienia i środowiska nie mają wpływu na zasadność jej wymierzenia jak i jej ustaloną wysokość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił m.in. naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Według skarżącego, nie uwzględniono ustawowego obowiązku licencjonowanego zarządcy nieruchomości z art. 185 ust. 1c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), jak również treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] r. ([...]). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Według organu, nie ulega wątpliwości, że zajęcie pasa drogowego ul. F. we W. w celu prowadzenia robót nastąpiło bez uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Droga ta posiada status drogi publicznej, do której mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych, w tym przepisy art. 40 tej ustawy. Stwierdził to już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia [...] r. ([...]). Skarżący, prowadzący działalność gospodarczą, przeprowadził roboty w pasie drogowym na własny rachunek, w ramach sprawowanego zarządu infrastrukturą podziemną na terenie dawnego [...] we W., w tym wykonywanych zadań związanych z eksploatacją i utrzymywaniem urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie informował zarządcy drogi o konieczności remontu nawierzchni pasa drogowego, a zarządca tej drogi publicznej nie powierzył skarżącemu wykonania remontu nawierzchni. Zajęcie pasa drogowego nie było, w rozpatrywanym przypadku, związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Z treści ustawy wynika, że prowadzenie czynności (robót, prac) mających na celu utrzymanie, przebudowę czy remont dróg (pasa drogowego) należy do zadań zarządcy drogi bądź też innych podmiotów wskazanych w ustawie (art. 20, art. 19 ust. 7 ustawy). Wszelkie działania w obrębie pasa drogowego mogą być prowadzone wyłącznie przez upoważnione ustawą podmioty, bądź za wyraźną akceptację zarządcy drogi, w formach i na zasadach przewidzianych ustawą Wymóg uzyskania akceptacji zarządcy drogi dotyczy, w szczególności, przypadków zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a więc wymóg taki miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Organ podkreślił, że wykonywanie działalności w zakresie zarządu nieruchomościami, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wyłącza obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w okolicznościach opisanych w art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Organy administracji publicznej orzekające w rozpatrywanej sprawie uwzględniły wskazania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...] r. ([...]) co do wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego. Dokonane ustalenia stanowią wystarczającą podstawę do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. W tym stanie rzeczy organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tą zasadą, w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwana dalej ustawą). Według art. 40 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione wpkt 1-3. Artykuł 40 ust. 3 ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Sposób obliczania tej opłaty regulują dalsze ustępy art. 40 ustawy. Istotą zajęcia pasa drogowego jest zatem wyłączenie jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku. Powołane przepisy nie dotyczą dróg niepublicznych. Artykuł 1 ustawy stanowi natomiast, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie jej przepisów do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieli się na kategorie dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych (art. 2 ust. 1 ustawy). Ustawa reguluje sposób, w jaki dochodzi do zaliczenia drogi do danej kategorii dróg publicznych, wskazując, że winna ona spełniać nadto określone parametry techniczne. W przypadku drogi gminnej zaliczenie do tej kategorii następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). W myśl art. 7 ust. 1 ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są natomiast drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych (art. 8 ust. 1 ustawy). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy). W niniejszej sprawie ustalono bezspornie, wbrew początkowym twierdzeniom skarżącego, że ulica F., w granicach zajętej działki nr [...], jest drogą gminną - na podstawie uchwały Nr XII/258/07 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 13 września 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. 2007 r. Nr 261, poz. 3026). Mają więc do niej zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych. W poprzednim postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie organy orzekające nie wyjaśniły, w jakim celu skarżący zajął pas drogowy, a mianowicie czy w celu naprawienia nawierzchni, czy w celu wymagającym zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. ([...]) nakazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie ustalenie przez organ administracji publicznej w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości jakich w istocie czynności dokonał skarżący w dniach [...] i [...] r. na ul F., tj. czynności niezwiązanych czy też związanych z remontem tej drogi publicznej. W ponownym postępowaniu organy te przyjęły, że przedmiotowe zajęcie pasa drogowego nie było związane z potrzebami zarządzania czy utrzymywania dróg publicznych. Wymagało zatem, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy, zezwolenia zarządcy drogi. Organy orzekające przyjęły takie stanowisko, opierając się o zakres zadań skarżącego, do którego jako zarządcy nieruchomości należało między innymi sprawowanie zarządu infrastrukturą podziemną, w tym wykonywanie zadań związanych z eksploatacją i utrzymywaniem urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Biorąc to pod uwagę organy przyjęły, że celem robót wykonywanych przez skarżącego, polegających na remoncie nawierzchni drogi, była poprawa stanu technicznego infrastruktury podziemnej. Sąd stwierdza natomiast, że z akt administracyjnych sprawy, z akt sądowych, z ustaleń dokonanych przez organy orzekające, a także z dokumentacji fotograficznej załączonej do tych akt nie wynika, aby przedmiotem robót wykonywanych przez skarżącego w dniach [...] i [...] r. była naprawa czy konserwacja urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych czy nawet poprawa stanu technicznego infrastruktury podziemnej. Przedmiotem tych robót był natomiast bez wątpienia naprawa uszkodzonej nawierzchni zajętej części ulicy F. Organy nie dokonał zatem ustaleń, wskazanych przez Sąd w wyroku z dnia [...] r., od których Sąd uzależnił możliwość nałożenia kary na skarżącego. Powołany przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi bowiem wyraźnie, że jedynie zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej. Takie zezwolenie, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczy między innymi prowadzenia robót w pasie drogowym. Roboty te muszą jednak wyczerpywać dyspozycję art. 40 ust. 1 ustawy. Skoro zatem skarżący wykonywał w dniach [...] i [...] r. jedynie remont nawierzchni drogi, to art. 40 ustawy nie mógł mieć zastosowania do jego sytuacji. Skarżący prowadził niewątpliwie samowolnie w pasie drogowym przedmiotowe roboty polegające na naprawie nawierzchni drogi. Sąd stwierdza jednak, że z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby taka jego działalność wyczerpywała dyspozycję art. 40 ustawy i były podstawy do zastosowania do tej samowoli sankcję z tego przepisu. Mając to na uwadze, Sąd uznał, że brak organy orzekające ponownie nie dokonały istotnych ustaleń, umożliwiających wydanie zaskarżonych decyzji. Organy te naruszyły zatem także przepisy procedury zobowiązujące do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w drodze wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na mocy art. 145 § 1 lit. a oraz c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekł stosownie do treści art. 152 tej ustawy, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.