III SA/Wr 73/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...], nr [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, poz. 15 w wykazie chorób zawodowych określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294) u E. S., ostatnio zatrudnionego w A Spółdzielnia Pracy w D.. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy oraz dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. W postępowaniu ustalono, że E. S. pracował w A w okresie: od [...] do [...] jako ślusarz remontowy; od [...] do [...] jako ślusarz montażu pieców; od [...] do [...] jako ślusarz remontowy, ślusarz remontowy brygadzista; od [...] do [...] jako ślusarz produkcyjny; a w [...] przeszedł na rentę. Na stanowisku pracy ślusarza nie przeprowadzano pomiarów poziomu dźwięku. W związku z przemieszczaniem się po terenie zakładu, wykonując typowe czynności zawodowe w ciągu zmiany roboczej, E. S. mógł znajdować się w warunkach narażenia na hałas. Jego praca polegała na: wykonywaniu remontów maszyn i urządzeń w warsztacie remontowym; usuwaniu awarii urządzeń na wydziałach produkcyjnych; wykonywaniu robót montażowych (grzejników, pieców, przewłok okrętowych). Pomiary natężenia hałasu przeprowadzone w zakładzie w latach 1982 - 1998 w tłoczni oraz w warsztacie mechanicznym na stanowisku szlifowania i wiercenia wykazywały poziom dźwięku 85 - 102 dB, przekraczający obowiązujące w środowisku pracy wartości dopuszczalne przy 8 godzinach ekspozycji zawodowej. Badania hałasu na stanowisku obsługi tokarki i w hali obróbki wiórowej przeprowadzone w latach 1982 - 1988 nie wykazały ponadnormatywnych poziomów dźwięku - wynosiły 70 - 82 dBA. Z powyższego wynika, że E. S. w okresie zatrudnienia w latach 1973 - 1998 w A w D. był narażony na ponadnormatywny hałas. E. S. był badany w dniach: [...],[...] i [...] w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w W. z podejrzeniem choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu, gdzie dnia [...] wydano orzeczenie: "(...) Średnie ubytki słuchu po uwzględnieniu poprawki na wiek (27 dB) wyniosły: ucho prawe 39,3 dB (typ odbiorczy), ucho lewe 72,6 dB (typ mieszany)". W związku z odwołaniem się od tego orzeczenia, E. S. skierowano do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. na badanie w kierunku choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu. Dnia [...] jednostka ta, na podstawie badania wykonanego w dniach od [...] do [...], wydała orzeczenie lekarskie Nr [...] - o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Stwierdzono, że obserwacja u E. S. w kierunku zawodowego uszkodzenia słuchu była negatywna (poz. 15). "Aktualnie badaniem laryngologicznym nie stwierdzono zmian patologicznych w obrębie uszu. Audiometrycznie stwierdzono niedosłuch obustronny typu mieszanego. Średnie ubytki słuchu po odliczeniu poprawki na wiek wynoszą dla UP-26dB/A, UL-45 dB/A. Wielkość ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym oraz charakter niedosłuchu potwierdzony badaniem obiektywnym (audiometrią impedancyjną) nie dają podstaw, by z lekarskiego punktu widzenia rozpoznać chorobę zawodową". Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. na podstawie tych orzeczeń lekarskich, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydał dnia [...] decyzję w sprawie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu (poz. 15) u E. S. Odwołując się od tej decyzji stwierdził, że występujące u niego uszkodzenie słuchu zostało nabyte podczas wieloletniej pracy w narażeniu na ponadnormatywny hałas. Dnia [...] D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. u utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że badania przeprowadzone w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w dniach: [...] – [...] nie dały podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Także według orzeczenia lekarskiego z dnia [...] wielkość ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym oraz charakter niedosłuchu potwierdzony badaniem obiektywnym (audiometrią impedancyjną) nie dały podstaw, by rozpoznać chorobę zawodową. Od powyższej decyzji E. S. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 5 lutego 2003 r., Sygn. akt II SA/Wr 1197/2000, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd powołał się w uzasadnieniu wyroku na dotychczasowe orzecznictwo na tle stosowania powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. Według Sądu, stwierdzenie u pracownika choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, który pracował w warunkach narażających na jej powstanie, stwarza domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby. Nie jest konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to jednak możliwości wykazania, że mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę, jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia. Nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być jednakże tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową. Sąd stwierdził też, że organy orzekające nie są bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik. Obowiązkiem tych organów jest krytyczna analiza opinii sporządzanych przez te jednostki. W ponownym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu, E. S. badany w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. - Oddział w W. w dniach: [...],[...] oraz [...]. Na podstawie wyników badań wydano dnia [...] orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu (poz.15) u E. S. Przyjęto, że: "Obecnie badaniem w tutejszej Poradni Chorób Zawodowych (...) wykazano niesymetryczne ubytki słuchu. Ucho lewe - resztki słuchowe; ucho prawe - ubytki 52,5 dB o charakterze mieszanym. Charakter niedosłuchu został potwierdzony badaniem obiektywnym - tympanometrią. Brak niedosłuchu o charakterze odbiorczym - to jest typu ślimakowego, który stanowi warunek rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu spowodowanej hałasem nie pozwala na rozpoznanie zawodowego uszkodzenia słuchu. Stwierdzony mieszany charakter niedosłuchu nie jest charakterystyczny dla działania hałasu i nie może być rozpatrywany w kategoriach choroby zawodowej. Nie wymaga kontroli w Poradni Chorób Zawodowych - od 1998 roku nie pracuje". Na podstawie tego orzeczenia lekarskiego i przeanalizowaniu całości akt sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. dnia [...] wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu wymienionego w poz. 15 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) u E. S. Podniesiono, że " (...) Z uwagi na fakt, iż Pan E. S. został trzykrotnie przebadany w kierunku zawodowego uszkodzenia słuchu i żadna z jednostek upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych nie rozpoznała choroby zawodowej, mimo wieloletniej ekspozycji na ponadnormatywny hałas, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. stwierdził jak w sentencji". Po wniesieniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. zwrócił się do organu I instancji o skierowanie E. S. na badanie do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. w celu wydania ostatecznego orzeczenia w sprawie choroby narządu słuchu odwołującego się. Dnia [...] jednostka ta wydała orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu (poz. 15 wykazu wg rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 18.11.1983r. Dz. U. nr 65 poz. 294 ze zm.) u E. S. uzasadniając swoje stanowisko tym: "Przeprowadzone aktualnie kompleksowe badania audiologiczne zweryfikowane audiometrią obiektywną (tympanometria, ABR), z uwzględnieniem audiometrii słownej, wykazały prawostronne odbiorcze upośledzenie słuchu o wielkości 50,6 dB oraz głęboki niedosłuch ucha lewego o charakterze mieszanym (próba Webera w stronę lewą, Rinne ujemne po stronie lewej, obecność rezerwy ślimakowej). Asymetria stwierdzonego ubytku słuchu w uchu lewym nie spełnia warunków kryterium wymaganego do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Podstawą rozpoznania choroby zawodowej, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., jest stwierdzenie obustronnego odbiorczego ubytku słuchu o wielkości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym po odjęciu poprawki na fizjologiczny ubytek słuchu związany z wiekiem. Reasumując w tym przypadku - mimo udokumentowanego wieloletniego narażenia na hałas w środowisku pracy - brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu". Podejmując decyzję organ II instancji stwierdził, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, dwa warunki, a mianowicie: choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych; choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W rozpatrywanej sprawie został spełniony warunek drugi. Dochodzenie epidemiologiczne wykazało bowiem, że E. S. wykonując swoje obowiązki zawodowe był narażony na działanie ponadnormatywnego hałasu. Jednakże mimo wieloletniego narażenia zawodowego, brak jest klinicznych podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Charakter stwierdzonego ubytku słuchu całkowicie wyklucza związek przyczynowo-skutkowy między występującymi schorzeniami a warunkami pracy. Dwustopniowa, pełna diagnostyka medyczna przez upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych placówki medyczne, jednoznacznie wykluczyły u E. S. możliwość rozpoznania choroby zawodowej słuchu. Biorąc to pod uwagę, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., po przeanalizowaniu całości akt sprawy, nie znalazł podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany decyzji organu I instancji i utrzymał ją w mocy. E. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, żądając zweryfikowania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że uprawnione jednostki orzecznicze zgodnie wykluczyły możliwość rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego z uwagi na brak niedosłuchu o charakterze odbiorczym, typu ślimakowego, stanowiący warunek rozpoznania choroby zawodowej słuchu spowodowanej hałasem. Załączony przez skarżącego audiogram z dnia [...] wykazuje głębokie ubytki słuchu, tak jak to wykazały badania w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy i w Instytucie Medycyny Pracy. Charakter ubytku słuchu – mieszany, niesymetryczny, nie daje jednak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Pozostałe dokumenty załączone do skargi nie wnoszą nowych danych do sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Jest niesporne, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, schorzenie stanowi chorobę zawodową, jeśli jest umieszczone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do tego rozporządzenia oraz jeśli ustalono, że schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Ocena działania czynnika szkodliwego zależy od okoliczności wymienionych w § 1 ust. 2 rozporządzenia, które zobowiązuje właściwe organy do wszechstronnego zebrania materiału dokumentacyjnego, mianowicie w zakresie zagrożeń zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Na takiej podstawie, zgodnie z przepisami § 7 i § 8 rozporządzenia, właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki organizacyjne wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej. Według § 10 rozporządzenia, na podstawie między innymi orzeczeń lekarskich, właściwy organ wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia. Sąd stwierdza, że zebrany w sprawie materiał dowodowy budzi wątpliwości w zakresie wniosków wynikających z zestawienia treści wydanych orzeczeń lekarskich. Badania przeprowadzone w 1998 r. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w W. wykazały u skarżącego średnie ubytki słuchu po uwzględnieniu poprawki na wiek (27 dB) o wartości: ucho prawe 39,3 dB (typ odbiorczy), ucho lewe 72,6 dB (typ mieszany). Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., wydanym na podstawie badania wykonanego w dniach od 23 września 1999 r. do 1 października 1999 r., wydał z dnia [...] orzeczenie lekarskie, w którym nie stwierdzono zmian patologicznych w obrębie uszu. Audiometrycznie stwierdzono niedosłuch obustronny typu mieszanego. Średnie ubytki słuchu po odliczeniu poprawki na wiek wynoszą dla UP-26dB/A, UL-45 dB/A. Z kolei w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] opartym na badaniach przeprowadzonych w czerwcu 2003 r., D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. - Oddział w W., stwierdził brak niedosłuchu o charakterze odbiorczym typu ślimakowego – inaczej niż w 1998 r. oraz niesymetryczne ubytki słuchu – także inaczej niż w 1998 r. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...], opartym na wynikach uprzednio przeprowadzonych badań, Instytut Medycyny Pracy w Ł. stwierdził natomiast prawostronne odbiorcze upośledzenie słuchu skarżącego oraz lewostronne głębokie upośledzenie słuchu typu mieszanego. Z powyższego wyraźnie wynika sprzeczność w dokonanych ustaleniach orzeczeń co do odbiorczego charakteru schorzenia słuchu skarżącego. W badaniach przeprowadzonych w 2003 r. oraz w 2006 r. stwierdzono ponadto asymetrię upośledzenia słuchu skarżącego w stopniu wykluczającym chorobę zawodową. Takiego stopnia asymetrii nie stwierdzono natomiast w badaniach przeprowadzonych w 1998 r. oraz w 1999 r. Sąd stwierdza, że asymetria słuchu istotna dla stwierdzenia choroby zawodowej, powstała w okresie braku narażenia zawodowego skarżącego, który od 1998 r. przebywa na rencie. Organy orzekające nie wyjaśniły kwestii przyczyny wystąpienia takiego stopnia niesymetryczności niedosłuchu już po okresie narażenia zawodowego u skarżącego, chociaż oparły na tym swe rozstrzygnięcia odnośnie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego. Wyżej wymienione kwestie nie zostały należycie wyjaśnione i poddane ocenie przed podjęciem decyzji przez organy orzekające. Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2003 r., Sygn. akt II SA/Wr 1197/2000, wydanego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji wydanych na podstawie tych badań lekarskich z 1998 r. oraz z 1999 r. wynika, że stwierdzenie u pracownika choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, który pracował w warunkach narażających na jej powstanie, stwarza domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Sąd podkreślił, że negatywna decyzja w sprawie choroby zawodowej może być wydana jedynie po wykazaniu, że mimo pracy w warunkach narażających na chorobę, jej powstanie w konkretnym wypadku u skarżącego nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia. Zgodnie z oceną zawartą w tym wyroku, bezpodstawne jest wyłączenie z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu jedynie ze względu na jego częściowo mieszany charakter. Zdaniem NSA, nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być jednakże tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową. Sąd ten stwierdził też, że organy orzekające nie są bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik. Obowiązkiem tych organów jest krytyczna analiza opinii sporządzanych przez te jednostki. Jeśli zatem wziąć pod uwagę wydane w sprawie orzeczenia lekarskie, należy stwierdzić, że występują w nich wyraźne rozbieżności, które wskazano już w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2003 r. Nie zostały one należycie wyjaśnione także w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Wskazane wyżej, dokonane dotychczas błędne oceny powinny być zatem w postępowaniu administracyjnym sprostowane, a sprzeczności usunięte. Oczywiste rozbieżności zawarte w materiale sprawy podważają trafność wniosków wyprowadzonych z przyjętych ustaleń faktycznych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić przedstawione uwagi, a także ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydział Zamiejscowy we Wrocławiu, z dnia 5 lutego 2003 r., która jest wiążąca dla sądów i organów orzekających. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.