III SA/Wr 733/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia L. M. zadłużenia zaległych należności w łącznej kwocie [...] zł. L. M. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił, że ZUS popełnia karygodne błędy. Wystąpił o umorzenie składek wskazując, iż kontrola ZUS w jego firmie w 1996 r. nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Wnioskodawca powołał się na błąd księgowy w zakwalifikowaniu premii jako podwyżki udzielonej uczniom. Wskazał na nieprzychylność urzędniczki ZUS. Starał się zawsze przestrzegać przepisy prawa. Powołał się na ciężkie przeżycia wojenne. Zarzucił nieprawidłowość wyliczeń ZUS. Ponadto wskazał, iż nie jest w stanie spłacić zaległych składek. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Powołał art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, dalej także ustawa lub u.s.u.s.), według którego należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ww. ustawy całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji wszechstronnie rozważył przesłanki całkowitej nieściągalności określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. W rozpatrywanej sprawie nie znalazła zastosowania przesłanka określona z art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy. Nie wystąpiły przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2 i 4 ani z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy. Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4a organ ubezpieczeń społecznych wskazał, że zaległe składki znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia. W związku z tym ta przesłanka także nie została spełniona. Co do przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy organ stwierdził, że wobec zaległości, jakie Skarżący posiada, jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wnioskodawca jest współwłaściciel nieruchomości. Uwzględniając powyższe, organ uznał, że omawiane przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy nie zostały spełnione. Organ stwierdził, że rozważył też przesłanki umorzenia zaległych należności określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Odnośnie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przesłanka ta zaistniała w sprawie. Dochód na jedną osobę w gospodarstwie domowym kształtuje się poniżej wymienionych kwot. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 natomiast nie ma zastosowania, gdyż skarżący nie wskazał strat materialnych poniesionych w wyniku zdarzeń nadzwyczajnych lub klęsk żywiołowych. Organ ustalił, iż w sprawie nie spełniono przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Skarżący nie przedłożył bowiem dokumentów, które potwierdzałoby jej zaistnienie. Organ podkreślił, że nawet w przypadku wystąpienia przesłanki umorzenia należności, czyli przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. , a także ważnego interesu osoby zobowiązanej określonego w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi (wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 171/11). Organ stwierdził, że wnioskodawca przedstawił swą sytuację finansową w sposób niepełny, nie podając kwoty wszystkich zobowiązań. Nie wskazał też dochodów i wydatków osób żyjących we wspólnym gospodarstwie domowym. Nie wykazał zatem ważnego interesu przemawiającego za umorzeniem zaległości. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele ich przeznaczenia, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Interes publiczny musi być jednak szczególnie mocno akcentowany. Akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek, godzi bowiem w prawa innych opłacających składki osób i narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Umorzenie należności jest zatem instytucją nadzwyczajną. Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy oraz prawo obowiązujące w zakresie podstaw umorzenia należności z tytułu składek, organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia powstałego zadłużenia. Według organu z uwagi na to wniosek o oddalenie skargi jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 tej ustawy, zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej w skrócie p.p.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady może zatem wyłącznie znieść z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Nie zastępuje organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie, nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w sprawie. Mając na względzie powołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie Sąd podkreśla, że przedmiotem tego postępowania sądowo administracyjnego nie jest ani zasadność powstania zadłużenia, ani jej kwota, co także kwestionuje skarżący. Sąd nie jest bowiem władny rozpatrywać okoliczności z okresu lat 1996 – 1999, kiedy powstało zadłużenie skarżącego wobec ZUS. Sąd rozpatruje sprawę, której przedmiotem jest załatwienie wniosku skarżącego o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za wskazane okresy. Sprawę rozstrzygano na podstawie art. 28 ust.1-3 oraz art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., zwanej także dalej u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zachodzi to, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Według Sądu, organ stwierdził prawidłowo, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą powyżej określone przesłanki. Artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s. daje ZUS możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Organ trafnie wykazał, że sytuacja skarżącego wyczerpuje dyspozycję § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, uzasadniających wnioskowanego umorzenia zaległości. Po stronie skarżącego nie zaszła inna z pozostałych okoliczności wymienionych w tym przepisie. Nie poniósł on strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; nie dowiódł, że choruje na przewlekłą chorobę oraz że sprawuje opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny, w sposób pozbawiający go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd podkreśla, że na podstawie u.s.u.s. organy orzekające ZUS mają kompetencję do działania w trybie uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji obejmuje zatem wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Nie ocenia także wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości, zasad słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia zaległości na rzecz ZUS należy bowiem do kompetencji jego organów. Sąd nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli do umorzenia należności zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Uznanie administracyjne nie oznacza swobody decyzji organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. (sygn. III SA 3118/01, POP 2004/4/77) podkreślił, że uznanie jest ograniczone dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd jest zatem zobowiązany do oceny, czy postępowanie było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się Prezes ZUS utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu, stanowisko przyjęte przez organ jest zatem zasadne. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącego. Znalazło to oparcie w materiale dowodowym sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie przemawia za umorzeniem należności. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sytuacja skarżącego została zbadana i oceniona. Nie można więc przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organy orzekające. Przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty. Podjęta decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone. Należy podkreślić, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.