III SA/Wr 737/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzio Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M. S. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. (dalej: organ, ZUS) z dnia 11 września 2020 r. nr 190000/71/103875/2020/RDZ-3, utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia 2 czerwca 2020 r. nr 190000/71/103875/2020/RDZ w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19). Decyzją z dnia 2 czerwca 2020 r. organ odmówił stronie prawa do zwolnienia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19 i wskazał, że zgodnie z Komunikatem Komisji (Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, Dz. U. UE.C. 91I. 1 z 20 marca 2020 – dalej zwany także Komunikatem Komisji o COVID-19), pomoc może zostać przyznana wyłącznie przedsiębiorcy, który na dzień 31 grudnia 2019 r. nie znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów unijnych ale który później napotkał trudności lub znalazł się w trudnej sytuacji z powodu epidemii COVID-19. Oznacza to, że przedsiębiorca, który ubiega się o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, nie mógł na dzień 1 grudnia 2019 r. spełniać kryteriów do objęcia go postępowaniem upadłościowym, a więc nie powinien mieć opóźnień w wykonaniu zobowiązań pieniężnych przekraczających trzy miesiące. W związku z tym organ przyjął, że ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek będą mogli skorzystać tylko ci przedsiębiorcy, którzy na dzień 31 grudnia 2019 r. nie zalegali z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Dalej wskazano, iż na dzień 31 grudnia 2019 r. skarżąca miała zaległość z tytułu nieopłaconych składek, przewyższającą sumę przypisów składek w 2019 r. Zdaniem organu powyższe oznacza, że strona była w trudnej sytuacji i nie może skorzystać ze zwolnienia. Rozpatrując ponownie sprawę, ZUS wydał decyzję z dnia 11 września 2020 r., w której utrzymał w mocy decyzję z dnia 2 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ powielił argumentację zawartą w decyzji z dnia 2 czerwca 2020 r., a ponadto dodał, że z ustaleń ZUS wynika, że na dzień 31 grudnia 2019, strona spełniała kryteria kwalifikujące do objęcia postępowaniem upadłościowym, ponieważ całkowite zobowiązanie skarżącej wobec organu na ten dzień wynosiły 40.152,76 zł. Organ podkreślił, że opóźnienie w wykonaniu zobowiązań pieniężnych w znacznym stopniu przekracza okres trzech miesięcy, w związku z czym, zdaniem ZUS, nie ulega wątpliwości, że skarżąca utraciła zdolność do wykonywania swoich zobowiązań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wskazała, że nigdy nie zgłosiła upadłości. Skarżąca podkreśliła, że pomimo sytuacji kryzysowej zatrudnia pracownika i nie zalega w spłacie jego składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmowy przez organ zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Według organu strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19. Organ argumentował, że zwolnienie z opłacania składek stanowi pomoc publiczną i w sprawie znajduje zastosowanie Komunikat Komisji o COVID-19, z którego wynika, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r.) na dzień 31 grudnia 2019 r. Zdaniem organu strona znajdowała się w trudnej sytuacji, ponieważ na powyższy dzień skarżący miał zaległość z tytułu nieopłaconych składek. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu, stanowiącym rozwinięcie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji winno umożliwić stronie zapoznanie się z powodami decyzji oraz przy wiedzy, co do motywów stanowiska zajętego przez organ, podjęcie decyzji o celowości dalszego dochodzenia jej praw. W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji winno również umożliwić dokonanie kontroli przez Sąd. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązków wynikających z przywołanych wyżej przepisów. W treści zaskarżonej decyzji organ ograniczył się w zasadzie jedynie do przywołania brzmienia przepisu art. 31zq ust. 8 i art. 15 zzzh ustawy COVID-19 oraz art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r., dalej jako: rozporządzenie Komisji), przywołania przesłanki niewypłacalności z Prawa upadłościowego (bez podania przepisów) i stwierdzenia, że strona - według ustaleń organu dotyczących indywidualnego konta skarżącego w ZUS - ma zaległość z tytułu nieopłaconych składek na dzień 31 grudnia 2019 r., co oznacza, że znajdowała się w trudnej sytuacji. Powyższe według organu uniemożliwia skorzystanie ze zwolnienia. W zaskarżonej decyzji organ wprawdzie wskazał przepisy prawa, które stanowią podstawę wnioskowanego zwolnienia, nie przeprowadził jednak wykładni przepisów, nie wyjaśnił jakie w jego ocenie przewidziano przesłanki dla skorzystania ze zwolnienia. Na podstawie treści zaskarżonej decyzji strona nie ma możliwości poznania i poddania pod ocenę toku rozumowania organu, który skłonił go do ostatecznego wniosku. Tak zredagowana decyzja nie poddaje się również kontroli Sądu. Sąd działając w granicach kompetencji przyznanych na mocy art. 1 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności decyzji - nie może zastąpić organu w prawidłowym uzasadnieniu decyzji. Sąd nie może zastąpić organu ani w wyborze przepisów mających zastosowanie w sprawie, ani w dokonaniu wykładni tych przepisów, czy też we wskazaniu sposobu ich zastosowania w sprawie. Sąd jest uprawniony do skontrolowania prawidłowości działania organu. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie w treści decyzji z dnia 2 czerwca 2020 r. organ przy rozstrzygnięciu sprawy przytoczył jedynie brzmienie przepisu art. 15zzzh ustawy COVID-19 oraz przepisu art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji. W przepisie art. 15zzzh ustawy COVID-19 określono, iż wsparcie, o którym mowa m.in. w art. 31zo - zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji "Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19" (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji w dniu 31 grudnia 2019 r. Dalej organ w sposób ogólny wskazał na przepisy Prawa upadłościowego (bez podania konkretnych przepisów) i przytoczył definicję niewypłacalności. Na tej podstawie organ wyciągnął wniosek, że skoro strona według ustaleń organu ma zaległość z tytułu nieopłaconych składek na dzień 31 grudnia 2019 r., to oznacza to, że znajdowała się w trudnej sytuacji i nie może skorzystać ze zwolnienia. Zatem również w uzasadnieniu decyzji z 2 czerwca 2020 r. organ nie dopełnił wymogów z k.p.a. i nie zawarł uzasadnienia prawnego i faktycznego. Organ w sposób bardzo lakoniczny i ogólny powołał się na Komunikat Komisji oraz na Prawo upadłościowe i stwierdził, bez dokonania jakiejkolwiek analizy sytuacji finansowej strony, że strona jego zdaniem znajdowała się w trudnej sytuacji finansowej, gdyż posiada zaległość wobec ZUS i opóźnienie w jego uregulowaniu przekracza trzy miesiące. Organ przywołał wprawdzie przepisy rozporządzenia Komisji, do którego odwołuje się Komunikat Komisji, nie dokonał jednak żadnej analizy tych przepisów ani nie dokonał właściwych i pełnych ustaleń faktycznych umożliwiających ich zastosowanie. Z kolei w jedynych przywołanych przez organ własnych ustaleniach odnośnie stanu indywidualnego konta skarżącej, brak jest wskazania okresów zalegania za składki i przede wszystkim brak jest udokumentowania twierdzeń organu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie rozpoznać wniosek strony, wskazując przepisy i ich ewentualne zmiany, które w sprawie mają zastosowanie i wyjaśniając przyjęte przez siebie znaczenie norm prawnych oraz ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Stanowisko organu obejmujące tok rozumowania i wszystkie poczynione ustalenia winno mieć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. Nadto wszystkie ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego winny być poparte materiałem dowodowym umieszczonym w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.