III SA/Wr 738/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędzia NSA Anna Moskała, (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , , Protokolant starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminy N. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia drogi nr 1090D kategorii drogi powiatowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Powiatu G. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Przedmiotem skargi Gminy N. (dalej: strona skarżąca, Gmina) jest uchwała z dnia 28 września 2020 r. nr XX/146/2020 (dalej: uchwała) Rady Powiatu Górowskiego (dalej: Rada Powiatu, organ) w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 1090 D o przebiegu N.- Ł., długość 5,583 km, kategorii drogi powiatowej. Uchwała podjęta została w oparciu o treść art. 4 ust. 1 pkt 6 oraz art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) W treści § 1.1. uchwały postanowiono, że pozbawia się kategorii drogi powiatowej, drogę powiatową nr 1090 D o przebiegu N. – Ł., długość 5,583 km położoną w granicach administracyjnych gminy N. celem zaliczenia do kategorii dróg gminnych. Dalej w ust. 2. wskazano, że przebieg drogi jest następujący: początek km 0+000 skrzyżowanie z droga wojewódzką 324, koniec km 5+583 w m. Ł. skrzyżowanie z droga wojewódzką 305. W ust. 3 tego samego paragrafu uregulowano, że droga wskazana w § 1 ma przebieg na obszarze Gminy N., dz. ewid. nr [...] o pow. [...] ha obręb N., dz. ewid. nr [...]/[...] o pow. [...] ha obręb N., dz. ewid. nr [...]/[...] o pow. [...] ha obręb N., dz. ewid. nr [...] o pow. [...] ha obręb N., dz. ewid. nr [...] o pow. [...] ha obręb N., dz. ewid. nr [...] o pow. [...] ha obręb Ł., dz. ewid. nr [...] pow. [...] ha obręb Ł. dz. ewid. nr [...] o pow. [...] ha obręb .Ł. dz. ewid. nr [...] o pow. [...] ha obręb N. W ust. 4 podano, że graficzny przebieg drogi określa załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. W § 2. wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Górowskiego. Natomiast w § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że materialnoprawną podstawą jej podjęcia jest tzw. "kaskadowy" tryb przekazywania dróg, tj. art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej jako: u.d.p.), zgodnie z którym "rada powiatu może w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej." Wskazano następnie, że przedmiotowy odcinek drogi nie spełnia definicji drogi powiatowej. W kontekście analizy układu komunikacyjnego tworzonego przez wszystkie drogi powiatowe na terytorium powiatu, nie stanowi on połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zaskarżając tę uchwałę w całości, strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 6a ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5c u.d.p., przez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinków dróg, które stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin; 2) art. 10 ust. 5c u.d.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie przedmiotowego odcinka drogi o powiatowej z powodu błędnego uznania, że odcinek ten nie spełnia kryteriów drogi powiatowej, jak również poprzez brak stosownego uzasadnienia przedmiotowej uchwały Rady Powiatu uniemożliwiający pełne poznanie intencji organu oraz prawidłowości uznania, że zachodzą przesłanki zarówno faktyczne jak i prawne dla skategoryzowania spornego odcinka jako drogi gminnej; 3) art. 10 ust. 5c u.d.p., poprzez niezastosowanie wymogu proporcjonalności przekazywania przez Radę Powiatu odcinka drogi o długości 5,583 km w sytuacji, gdy zgodnie z uchwałą nr XIII/315/19 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego Powiat ten przejął odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr 330 o dł. 5993 m oraz zgodnie z uchwałą nr XIII/313/19 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego odcinek byłej drogi wojewódzkiej 324 o dł. 250m. (w sumie 6,243 km), tymczasem łącznie w podjętych uchwałach o kaskadowym przekazaniu dróg gminom ( m.in. zaskarżonej) w zamian za otrzymane odcinki dróg wojewódzkich przekazuje w sumie 14,547 km; 4) art., 2a ust.2 u.d.p., poprzez przekazanie zaskarżoną uchwała odcinka drogi położonej na nieruchomościach, których w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały Powiat nie był właścicielem, w konsekwencji czego zaskarżona uchwała nie może powodować zaliczenia odcinków dróg powiatowych do kategorii dróg gminnych zgodnie z art. 10 ust. 5c zdanie drugie, ponieważ skutek ten byłby sprzeczny z zasadą, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową; 5) art. 10 ust. 5c zdanie drugie u.d.p., w zakresie zapisu § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały, poprzez przyjęcie, że dotychczasowy ciąg drogowy zalicza się do drogi gminnej, podczas gdy skutek ten ma miejsce ex lege, zatem zapis uchwały w tym zakresie jest nieprawidłowy, wychodząc poza upoważnienie ustawowe i stanowi rażące naruszenie prawa; 6) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj, w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu); 7) art. 94 Konstytucji RP oraz § 133, 134, 135 i 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz, U. z 2016 r. poz. 283) w zakresie, w jakim kwestionowana uchwała reguluje skutki prawne wynikające z ustawy, tj. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie zaliczenia pozbawionych kategorii dróg powiatowych odcinków tych dróg do kategorii dróg gminnych - w jej § 1 ust. 1, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i stanowi powtórzenie art. 10 ust. 5c u.d.p. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W pierwszej kolejności strona skarżąca przytoczyła stan faktyczny sprawy. Wskazała, że podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzała liczna korespondencja prowadzona pomiędzy Gminą a Powiatem. Pismem z dnia 13 maja 2020 r. zaproponowano Skarżącej przejęcie w zasób dróg gminnych, dawnej drogi DW 330 od skrzyżowania w miejscowości B. do rzeki Odry o łącznej długości 1,6 km. Pismem z dnia 1 czerwca 2020 r. Gmina zaaprobowała przejęcie wskazanego odcinka drogi w zasób dróg gminnych. Pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. Zarząd Powiatu poinformował Wójta Gminy o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 1090D o przebiegu N. – Ł., długość 5.583 km, kategorii drogi powiatowej. Strona skarżąca podkreśliła, iż z niewyjaśnionych przyczyn nastąpiła zmiana pierwotnie proponowanego odcinka drogi (zarówno położenia jak i jego długości) który miał zostać na rzecz Gminy przekazany. W dalszej części skargi strona skarżąca rozwinęła argumentację odnośnie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o uwzględnienie skargi oraz o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ wyjaśnił, że wnioskuje o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XX/146/2020 z dnia 28 września 2020 r. w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 1090 D o przebiegu N. – Ł., długość 5,583 km, kategorii drogi powiatowej, jednakże z powodu innych okoliczności niż podniesione w skardze Organ wyjaśnił, że podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 10 ust. 5c u.d.p. Podstawę do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały w oparciu o art. 10 ust. 5c u.d.p. stanowiła uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr Xlll/315/19 z dnia 28 listopada 2019 r. wraz z uchwałą zmieniającą nr XVII/369/20. Na podstawie tej uchwały Województwo Dolnośląskie przekazało Powiatowi odcinki dawnej drogi wojewódzkiej nr 330. Dalej podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 112/20 stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr Xlll/315/19. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 10 października 2020 r. W dniu podejmowania uchwały nr XX/146/2020 z dnia 28 września 2020 r. przez Radę Powiatu Górowskiego istniała podstawa prawna do jej podjęcia. Jednakże stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr Xlll/315/19 z dnia 28 listopada 2019 r. powoduje, że nie nastąpiło przekazanie dróg Powiatowi Górowskiemu w zakresie określonym uchwałą i odpadła podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r. poz. 11647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U.2020.920 ze zm.) "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru." W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 powyższej ustawy). Stosownie natomiast do art. 81 ust. 1 powołanej ustawy, po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 82 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy "nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". W takiej sytuacji, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Stosownie do art. 87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanka uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia 28 września 2020 r. nr XX/146/2020 Rady Powiatu Górowskiego o pozbawieniu drogi powiatowej nr 1090 D o przebiegu N.- Ł., długość 5,583 km kategorii drogi powiatowej. Została ona podjęta na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 10 ust. 5c u.d.p. Jej podjęcie, jak wskazywały zgodnie strony, było konsekwencją tego, że zgodnie z uchwałą nr XIII/315/19 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego Powiat przejął odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr 330 o dł. 5993 m oraz zgodnie z uchwałą nr XIII/313/19 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego odcinek byłej drogi wojewódzkiej 324 o dł. 250 m. W zamian za powyższe odcinki byłych dróg wojewódzkich Powiat przekazał zaskarżoną uchwałą na rzecz Gminy przedmiotową drogę powiatową. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5a – 5d u.d.p., sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b). Z kolei rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c). Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d) Przepisy art. 10 ust. 5a – 5d u.d.p. przewidują zatem wprowadzenie swego rodzaju mechanizmu "kaskadowego" przekazywania dróg nabytych z mocy prawa i zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich, oparty na rozstrzygnięciach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej. W szczególności, w ramach omawianego "mechanizmu kaskadowego", drogi powiatowe, w drodze stosownej uchwały Powiatu, mogą zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwej Gminy. Jak już wyżej wskazano, podjęcie zaskarżonej uchwały było konsekwencją tego, że zgodnie z uchwałą nr XIII/315/19 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego Powiat przejął odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr 330 o długości 5993 m oraz zgodnie z uchwałą nr XIII/313/19 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego odcinek byłej drogi wojewódzkiej 324 o długości 250 m. To właśnie w zamian za powyższe odcinki byłych dróg wojewódzkich Powiat przekazał zaskarżoną uchwałą na rzecz Gminy przedmiotową drogę powiatową. Trzeba zatem podnieść, że – jak zauważył organ - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 9 września 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 112/20 stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr Xlll/315/19, m.in. w oparciu o którą została podjęta zaskarżona uchwała Rady Powiatu. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 10 października 2020 r. Zatem, jak słusznie wskazywał organ, na dzień podejmowania uchwały nr XX/146/2020 z dnia 28 września 2020 r. przez Radę Powiatu Górowskiego uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr Xlll/315/19 pozostawała w obrocie prawnym, jednakże późniejsze prawomocne stwierdzenie jej nieważności przez Sąd spowodowało, że odpadła podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały. Tym samym, biorąc pod uwagę treść wyroku tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 112/20, stan prawny na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest taki, że nie można uznać, aby nastąpiło przekazanie dróg Powiatowi w zakresie określonym wyeliminowaną z obrotu prawnego uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr Xlll/315/19. Trzeba jednocześnie podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznany za nieważny akt należy traktować jako akt, który nigdy nie wszedł do obrotu prawnego. Tym samym należy przyjąć, że zaskarżona uchwała Powiatu została tak naprawdę podjęta w oparciu o nieistniejącą uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem powołanego już art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a i ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zatem warunkiem podjęcia przez radę powiatu prawnie skutecznej uchwały o przekazaniu drogi powiatowej właściwej gminie jest otrzymanie przez dany powiat odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości. Powyższe oznacza, że jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, brak jest możliwości uznania, że takie otrzymanie drogi wojewódzkiej przez Powiat nastąpiło, a to ze względu na prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa w tym przedmiocie, to w konsekwencji nie można uznać za zgodną z prawem uchwały o przekazaniu przez Radę Powiatu drogi powiatowej na rzecz Gminy. Podjęcie uchwały w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych w trybie kaskadowym, może nastąpić w sytuacji łącznego spełnienia wskazanych ustawowych przesłanek. Niewątpliwie podstawowym warunkiem jej podjęcia jest otrzymanie przez Powiat proporcjonalnego odcinka drogi wojewódzkiej, przekazanego na mocy uchwały Sejmiku Województwa. Skoro w niniejszej sprawie do przekazania odcinka drogi wojewódzkiej w ogóle nie doszło, stanowi to wystarczającą podstawę do uznania jej za niezgodną z prawem, bez konieczności badania spełnienia dalszych przesłanek ustawowych. Przedmiotowa uchwała podlegała ocenie pod względem legalności (art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych) – to jest zgodności z prawem w szczególności w zakresie podstaw prawnych, tj. przepisów materialnych warunkujących jej podjęcie. Podjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji braku przekazania na rzecz Powiatu odcinka drogi wojewódzkiej (nawet stwierdzonego następczo, na skutek prawomocnego wyroku Sądu) przesądzać musi o istotnym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie. Z powołanych powyżej względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.