III SA/Wr 739/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi O Z S w W 2) M O Z O Z Z T M E przy Z R - W O S K w W na uchwałę S W D z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia D S S im. T. M C M R oraz O S K oddala skargę. W dniu 29 września 2008 roku Sejmik Województwa Dolnośląskiego podjął uchwałę Nr XXX/458/08 o przekształceniu, z dniem 1 października 2009 roku, Dolnośląskiego Szpitala Specjalistycznego im. T. Marciniaka – Centrum Medycyny Ratunkowej oraz Okręgowego Szpitala Kolejowego, między innymi poprzez ograniczenie pewnego zakresu świadczeń zdrowotnych udzielanych przez Okręgowy Szpital Kolejowy i przez przeniesienie określonych świadczeń do komórek organizacyjnych Dolnośląskiego Szpitala Specjalistycznego. Uchwała powyższa poprzedzona była projektem, który przewidywał przekształcenie placówek zdrowotnych z dniem 1 stycznia 2009 roku i ponadto częściowo odmiennie regulował zakres niektórych świadczeń, które miały być udzielane po przekształceniu przez Dolnośląski Szpital Specjalistyczny. Jak wynika z akt sprawy, tenże projekt w pierwotnej wersji został przesłany do zaopiniowania w trybie art. 43 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) do Wojewody Dolnośląskiego, Starosty Powiatowego, Rady Miejskiej Wrocławia, a także – w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 z późn. zm.) – do Zarządu Województwa Dolnośląskiego Forum Związków Zawodowych, Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Rady Województwa Dolnośląskiego, NSZZ Solidarność – Regionalnego Sekretariatu Ochrony Zdrowia Dolny Śląsk. Zarząd Województwa Dolnośląskiego dokonał autopoprawki do pierwotnego projektu uchwały, w zasadniczej mierze dokonując zmiany daty przekształcenia na dzień 1 października br. W rezultacie przyjęto ostatecznie uchwałę ze zmianami wynikającymi z autopoprawki. Na powyższy akt prawa miejscowego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wniosły: Organizacja Zakładowa NSZZ "Solidarność" w Okręgowym Szpitalu Kolejowym we Wrocławiu oraz Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Techników Medycznych Elektroradiologii przy Zarządzie Regionu – Wrocław Okręgowy Szpital Kolejowy we Wrocławiu. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając naruszenie prawa, tzn. art. 43 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w związku z § 37 ust. 4 statutu Sejmiku Województwa Dolnośląskiego, przez brak wymaganej opinii Wojewody Dolnośląskiego oraz Rady Miejskiej we Wrocławiu nadto podnosząc, że mimo autorskiego charakteru poprawek do uchwały wniesionych przez Zarząd Województwa, nie wykazano zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających zmianę ostatecznej wersji projektu. Jak argumentowano na poparcie wniosków i zarzutów skargi, podstawę jej wywiedzenia stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1590 ze zm.), który legitymację do tej czynności daje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego. Interes prawny skarżący oparli w szczególności na normie art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, albowiem związki zawodowe powołane są między innymi do obrony praw pracowników, interesów zawodowych i socjalnych. Uzasadniając dalej swe stanowisko skarżący podnieśli, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wynika z jej treści, a także przedmiotu unormowania oraz sposobu procedowania nad jej powzięciem z uwzględnieniem tych przepisów statutu Sejmiku, które tę kwestię normują. Zdaniem stron skarżących, zgodnie z powyższym, pełne zastosowanie znajduje dyspozycja § 37 ust. 4 statutu, przewidującego, że po wniesieniu projektu wnioskodawcom służy prawo zgłoszenia na sesji poprawek autorskich, jeżeli w okresie prac nad projektem, a dniem sesji zachodzą nadzwyczajne okoliczności uzasadniające zmianę ostatecznej jego wersji. Taka poprawka do projektu uchwały o przekształceniu została w sprawie wniesiona przez Zarząd Województwa, autora projektu, jednak bez wskazania, by zachodziły okoliczności wymagane przez § 37 ust. 4 statutu, a więc, że zaszły tak zwane nadzwyczajne okoliczności uzasadniające zmianę ostatecznej wersji. Ponadto, doszło do obrazy przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, gdyż w razie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej, w wyniku której ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie działalności jednego podmiotu, podejmowana uchwała w tym zakresie wymaga opinii miejscowego Wojewody oraz organu gminy i powiatu. Zdaniem stron skarżących jakkolwiek takie opinie zostały zebrane w odniesieniu do projektu autorskiego, jednakże zachodzi ich całkowity brak jeżeli chodzi o zgłoszone przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego autopoprawki. Tymczasem te autopoprawki nie miały drugorzędnego znaczenia, ale odnosiły się do samej istoty uchwały, np. do zmiany terminu przekształcenia z 1 stycznia 2009 na 1 października 2009 oraz doszło także do innych zmian o merytorycznym charakterze. W przekonaniu skarżących prawodawca wymagając opinii wskazanych w przepisie organów, z całą pewnością nie dopuszczał, by owa norma była naruszana przez jej łamanie i obchodzenie za pomocą autopoprawki, która nie była właściwie - w ujęciu art. 43 - opiniowana. Naruszenie tej dyspozycji jest zatem oczywiste, gdyż brak jest wymaganych ustawą konsultacji. W odpowiedzi na skargę Województwo Dolnośląskie wniosło o oddalenie skargi, gdyż w jego ocenie skarżący nie udowodnili istnienia po swojej stronie interesu prawnego niezbędnego dla wywiedzenia legitymacji do wniesienia skargi, bowiem – jak konstatuje – powoływany przez skarżących art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych nie stanowi podstawy do uznania w przedmiotowej sprawie interesu prawnego skarżących, poza tym, w świetle przepisów art. 19 ust. 1 tej ustawy prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych przysługuje jedynie reprezentatywnym organizacjom związkowym. Z kolei procedura konsultacyjna ze związkami zawodowymi, wymagana przez art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1080 ze zm.) została zachowana. Następnie wskazano na błędne założenie przez skarżących, iż w sprawie zaskarżonej uchwały zastosowanie znajdzie § 37 ust. 4 statutu Województwa Dolnośląskiego, podczas gdy z okoliczności faktycznych oraz prawnych sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie § 43 statutu. Naruszenie procedury konsultacyjnej przewidzianej przepisami art. 43 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej również w ocenie strony przeciwnej nie znajduje uzasadnienia, albowiem projekt uchwały został przesłany do konsultacji właściwych jednostek samorządu terytorialnego oraz Wojewody Dolnośląskiego. W dalszych pismach procesowych skarżący podnieśli, że istotą skargi nie jest bynajmniej w żadnym razie zarzut naruszenia praw związkowych, czy też trybu konsultacji ze związkami zawodowymi wymagany przez art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Konsekwencje jakie uchwała wywoła bezpośrednio wobec pracowników szpitala, uzasadnia jednak "interes prawny" Związków jako organizacji powołanych do ochrony praw pracowników i tak pojmowany daje legitymację do występowania ze skargą w myśl art. art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Skarżący rozszerzyli także zakres skargi o naruszenie § 37 oraz § 88 ust. 1 i 2 pkt 7 oraz § 90 ust.1 statutu i art. 60 ust.4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W opinii skarżących, projekt uchwały będący przedmiotem pierwszego czytania Sejmiku, mimo że jest autoryzowany przez Zarząd Województwa, nie jest poprzedzony właściwą uchwałą tegoż Zarządu o przyjęciu projektu za własny. Brak także informacji, kiedy i czy w ogóle Zarząd Województwa zajmował się tą sprawą. Zachodzi więc uzasadnione przypuszczenie, że ów projekt nie jest projektem Zarządu w rozumieniu prawa. Wskazali nadto na naruszenie § 30 ust. 5 regulaminu organizacyjnego, który stanowi: "Projekty aktów prawnych Zarządu (...) wymagają zaopiniowania...". Uchwała Zarządu jest aktem prawnym, skoro – jak ustalono – opinii nie było ów wymóg nie został spełniony, tak więc i owa norma została naruszona. Naruszono również tym samym § 90 ust. 1 statutu, który brzmi: "Uchwały wydane przez Zarząd podpisują członkowie Zarządu obecni na posiedzeniu." Jak twierdzą skarżący, z braku wymaganej prawem uchwały członkowie Zarządu nie mieli co podpisywać. Gdyby nawet z ostrożności procesowej przyjąć, że sam projekt uchwały sejmikowej procedowany na Zarządzie dnia 27 lutego 2008 r. jest tą uchwałą Zarządu, to i tak nie dopełniono wymogów z § 90 ust. 1 statutu, albowiem ów projekt podpisał tylko jeden członek. Strona przeciwna w swych pismach procesowych podtrzymała zarzut braku legitymacji do występowania ze skargą, gdyż skarżący nie wskazali związku pomiędzy aktem prawa miejscowego, a naruszeniem sfery ich praw indywidualnych i nie posiadają umocowania do występowania w imieniu organu nadzoru, czy też organów samorządu terytorialnego. Zaskarżony akt był przedmiotem postępowania nadzorczego ze strony Wojewody Dolnośląskiego, który nie dopatrzył się niezgodności z prawem. Zarzut zaś pozbawienia tych organów możliwości opiniowania autopoprawki, jest tyleż nieuprawniony co chybiony. Brak pisemnej formy uchwały o przyjęciu uchwały nie stanowi naruszenia postanowień statutu Województwa Dolnośląskiego w zakresie procedowania nad aktem prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002.153.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy) a jej zakres obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i na inne akty jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002.153.1270 z późn. zm. – dalej zwana "p.p.s.a.") Kontrola legalności wspomnianych aktów może doprowadzić do stwierdzenia ich nieważności albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa (art. 147 §1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd ma natomiast obowiązek jej oddalenia (art. 151 p.p.s.a.). Zarówno ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności takich aktów powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeśli pozostają w zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i z ustawami. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i z tej przyczyny podlegała oddaleniu. Zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego o przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej – stanowi akt prawa miejscowego. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1590 ze zm.) przewiduje możliwość ingerencji w samodzielność organów samorządu województwa, i tak – poza instytucją nadzoru uregulowaną w rozdziale 7 tej ustawy - daje w art. 90 ust. 1 sposobność zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia. Według ugruntowanego poglądu judykatury dla skutecznego wywiedzenia skargi na tle cytowanej podstawy prawnej z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa – w tym znaczeniu, by sąd administracyjny mógł dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, czy to pod względem wymogów formalnoprawnych, czy też by zbadał zgodność z prawem treść merytoryczną postanowień aktu – niezbędne jest wykazanie własnego interesu prawnego przez stronę skarżącą, znajdującego umocowanie w określonej normie prawnej. Dopiero zatem po ustaleniu istnienia takiego interesu prawnego strony skarżącej oraz stwierdzeniu, że interes ten został naruszony poprzez wydanie zaskarżonego aktu otwiera się etap merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2).. W pierwszej zatem kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W tej zaś mierze należało stwierdzić brak legitymacji zważywszy na brak spełnienia przesłanki z art. 90 ust.1. Jak wynika bowiem ze skargi, strony skarżące nie wskazują na swój własny interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się jednolicie, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego musi opierać się na normie prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przepis prawa winien konkretnie wskazywać, że w danym przypadku, konkretnemu podmiotowi służy indywidualnie ochrona prawna. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Chodzi wobec tego o taką normę prawną, która daje zainteresowanemu możność domagania się określonego zachowania władzy publicznej. Przy tym wskazuje się przede wszystkim na bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. A zatem, interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, inaczej ujmując - musi on bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu występującego ze skargą. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną nie pozwala na uznanie za stronę (postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05). Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Brak ochrony w przepisach prawa powodujący, że jednostka ma wyłącznie interes faktyczny - nie daje jej legitymacji do zaskarżenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie strony skarżące upatrują swoje uprawnienie, interes prawny, w brzmieniu art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, w związku z art. 43 ust.2 i 3 oraz art. 60 ust.4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz wymienionymi wyżej unormowaniami statutu Sejmiku Województwa Dolnośląskiego, tymczasem normy te nie mają waloru bezpośredniości, konkretności i nie kształtują wprost prawa związków zawodowych do występowania ze skargą w ujętym w niej zakresie. Brak przeprowadzenia bowiem powtórnej konsultacji (zaopiniowania) projektu uchwały przez Wojewodę Dolnośląskiego oraz organy gminy i powiatu po wniesieniu autopoprawki oraz wadliwości trybu jej podejmowania – co zarzuca się w skardze - dotyczą ewidentnie sfery własnych uprawnień, czy też interesu prawnego tychże organów, nie zaś indywidualnych uprawnień przypisanych prawem stronom skarżącym. Nie zachodzi wobec tego bezpośredni wpływ zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżących, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, a tym samym ich interes prawny ani uprawnienie w omawianej materii nie istnieje. W konsekwencji skarżący nie mogą domagać się wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego. Powoływany w skardze przepis art. 1 ust.1 ustawy o związkach zawodowych ma charakter generalny, stanowiąc ogólnie o zadaniach związków zawodowych i z tego powodu samoistnej podstawy do złożenia skargi w rozpatrywanym przypadku nie stanowi, a własny, indywidualny interes prawny stron skarżących mógłby dotyczyć – zgodnie z obowiązującymi regulacjami – trybu konsultacji ze związkami zawodowymi przedmiotowego aktu na zasadach określonych w art. 19 ust.1 ustawy o związkach zawodowych, jednakże w tej mierze zarzut taki nie został sformułowany i jak wynika z analizy akt sprawy – konsultacja z właściwymi organami związków odbyła się zgodnie z prawem. Normy natomiast wyrażone w art. 43 ust. 2 i 3, art. 60 ust. 4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, nie dotyczą bezpośrednio praw związków zawodowych i nie przysparzają im uprawnienia do występowania w imieniu podmiotów, o których tam mowa. Analogicznie, statut Sejmiku Województwa Dolnośląskiego oraz regulamin organizacyjny nie konstruuje praw i obowiązków stron skarżących. W tym świetle należy uznać, że skarżący – przedstawiając pośrednie skutki zaskarżonej uchwały o przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej na sytuację zatrudnionych pracowników - wykazali istnienie jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego, jak wymaga przepis art. 90 ust.1 ustawy o samorządzie województwa. Strony skarżące nie mogą również skutecznie formułować zarzutu istniejącej obiektywnie ich zdaniem bezprawności, czy naruszenia interesu publicznego. Należy bowiem zauważyć, że ustawa o samorządzie województwa opiera legitymację do zaskarżenia uchwał organów gminy na ochronie interesu publicznego, ale przyznaje ją tylko organom nadzoru (rozdział 7 ustawy, art. 78 – 88a) oraz , odrębnie, na ochronie naruszonego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia (art. 90 i 91 ustawy). Ustawa ta tworzy zatem, w zakresie ochrony zgodności z prawem, system podmiotów wyposażonych w prawo do zaskarżenia uchwały, różnicując legitymację tych podmiotów z uwagi na ochronę określonych wartości. Dla ochrony wszakże interesu publicznego, legitymację przyznano organom nadzoru, a dla ochrony naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia, każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie przepisu art. 90 nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak akcentuje się w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W tym stanie rzeczy, skoro strony skarżące nie mają legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi i na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa - skargę oddalił.