III SA/Wr 74/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie - Sędzia NSA Józef Kremis - Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant - Adam Sak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej, I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], Nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w pkt. I nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...], Nr [...] - wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u odwołującego się choroby zawodowej, w postaci obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W pierwszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Sanitarny przedstawił przebieg pracy zawodowej J. B. (ur. [...]), który pracował w Wytwórni Urządzeń Komunalnych A we W. na następujących stanowiskach: od 15 listopada 1962 r. do 15 września 1974 r. jako monter samochodowy, a od 16 września 1974 r. do 30 listopada 2002 r. jako spawacz. Organ przyznał, że zainteresowany był narażony na działanie hałasu. Powołał się przy tym na kartę oceny narażenia zawodowego z 17 marca 2003 r. i charakterystykę stanowiska pracy, z których to dokumentów wynika, iż pomiary natężenia dźwięku na stanowisku spawacza wydziału samochodowego w latach 1990-1992 nie przekraczały dopuszczalnego natężenia dźwięku, natomiast w latach 1994-2001 przekraczały dopuszczalne normatywy higieniczne od 2 do 10 dB (przy NDN-85dB/A). Organ odwoławczy podniósł następnie, iż zainteresowany został zbadany w Dolnośląskim Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W., gdzie [...] wydano orzeczenie o braku podstaw do rozpoznawania u strony choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego - figurującej w poz. 21 obowiązującego wykazu chorób zawodowych. Placówka I szczebla diagnostycznego rozpoznała jedynie "prawostronny ubytek słuchu typu mieszanego, lewostronny ubytek słuchu typu odbiorczego, suchy ubytek prawej błony bębenkowej" i uzasadniła swoje stanowisko następująco: "Z wywiadu zawodowego wynika, że p. B. J. pracował w okresie 1962-2002 w Wytwórni Urządzeń Komunalnych A (obecnie świadczenia przedemerytalne) jako spawacz, także monter samochodowy wykonując pracę w hałasie ponadnormatywnym. Po wykonanych 3-krotnie badaniach laryngologicznych i audiometrycznych uzupełnionych audiometrią impedancyjną obiektywną rozpoznano jak wyżej. Stwierdzone ubytki słuchu nie spełniają kryteriów zawartych w Dzienniku Ustaw Nr 132 z dn. 19.08.2002 r., poz. 1115 i nie mogą być uznane za następstwo pracy zawodowej." Już w toku postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Sanitarny poinformował zainteresowanego o możliwości zbadania w placówce II szczebla diagnostycznego, która wydaje ostateczną opinię w sprawie choroby zawodowej. Strona nie wyraziła jednak zgody na badanie w Instytucie Medycyny Pracy z powodu trudnej sytuacji materialnej. W związku z tym organ drugiej instancji zwrócił się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. o szersze uzasadnienie orzeczenia lekarskiego Nr [...] z [...]. W odpowiedzi z 11 grudnia 2003 r. Ośrodek uzasadnił swoje stanowisko następująco: "średnie ubytki słuchu 2 Sygn. akt: III SA/Wr 74/04 wynoszą dla ucha lewego 56 dB, dla prawego 61 dB. Prawostronny ubytek słuchu typu mieszanego nie spełnia klinicznie kryteriów zawodowego uszkodzenia słuchu, które wg Dz. U. Nr 132 poz. 1115 i 1121 z dnia 9.08.2002 r. powinno mieć charakter ślimakowy, tj. odbiorczy. W związku z powyższym nie może być uznany za następstwo pracy zawodowej. Ponadto rozpoznawany suchy ubytek prawej błony bębenkowej nie jest wymieniony w wykazie chorób zawodowych i nie może być uznany za następstwo długotrwałego działania hałasu." Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne Wojewódzki Inspektor Sanitarny wywodził, iż - zgodnie z definicją choroby zawodowej zawartą w § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione jednocześnie dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, a ponadto 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Organ odwoławczy podkreślił w związku z tym, że w przypadku J. B. placówka służby zdrowia upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych uznała, iż określone na podstawie szerokiej diagnostyki audiologicznej ubytki słuchu, jak i charakter niedosłuchu nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią zawodowego uszkodzenia słuchu u zainteresowanego. Wydane przez D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. orzeczenie poprzedzone zostało specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia zainteresowanego, a samo orzeczenie lekarskie jest obiektywne, spójne oraz przekonywujące. W konsekwencji, Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, J. B. zaskarżył decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc ojej zmianę, a w razie wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości co do zakwalifikowania schorzeń skarżącego do chorób zawodowych - o skierowanie na badania w placówce specjalistycznej, właściwej miejscowo, tj. zgodnie z miejscem zamieszkania strony. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu przebiegu zatrudnienia oraz dotychczasowego postępowania w sprawie, postawiono zarzut subiektywności przeprowadzonych badań narządu słuchu, ponieważ dokonywał ich ten sam specjalista. Dlatego też skarżący uznał wydane orzeczenie za nieprzekonujące, a nawet wręcz stronnicze. Mimo stwierdzenia w uchu lewym ubytku słuchu typu ślimakowego, tj. odbiorczego, a więc typu ustawowo wymaganego w związku z zakwalifikowaniem choroby do chorób zawodowych, stwierdzono bowiem jakoby ubytek słuchu w uchu prawym miał typ mieszany. Lekarz nie określił przy tym znaczenia tego ostatniego pojęcia. Zdaniem strony, Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wydając decyzję, powinien był oprzeć się na opiniach kilku specjalistów z dziedziny laryngologii. W dalszej części skargi zakwestionowano zasadność twierdzenia organów, jakoby placówka II szczebla diagnostycznego mieściła się aż w Ł. czy w okolicach K. Skarżący przyznał, iż odmówił badań w takowej placówce ze względu na bardzo trudną sytuację materialną gdyż posiada minimalne świadczenia przedemerytalne, z których znaczną część przeznacza na leki. Pozostaje ponadto we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną która również cierpi na poważne schorzenia i wymaga opieki. Nie jest więc w stanie ponosić wysokich kosztów związanych z podróżą bez uszczerbku w utrzymaniu koniecznym dla niego i jego rodziny. J. B. wyraził w związ- 3 Sygn. akt: III SA/Wr 74/04 ku z tym przekonanie, iż Wojewódzki Inspektor Sanitarny powinien był skierować go na specjalistyczne badania do wrocławskiej placówki II szczebla diagnostycznego. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej w dalszych rozważaniach jako p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przy tym środki określone w ustawie. Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że podstawę uwzględnienia skargi, a w konsekwencji - uchylenia zaskarżonej decyzji, stanowi stwierdzone przez sąd: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo też naruszenie innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w czasie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiło w istocie wyłącznie orzeczenie lekarskie Nr [...] wydane [...] przez uprawnioną do tego jednostkę orzeczniczą I stopnia (D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W.). Trzeba jednak zauważyć, że uzasadnienie stwierdzonego wtedy braku podstaw do rozpoznania u J. B. zawodowego uszkodzenia słuchu jest bardzo lakoniczne. Przyznając, że w czasie czterdziestoletniej pracy jako spawacz i monter samochodowy pacjent narażony był na hałas (okresowo nawet ponadnormatywny), Ośrodek ograniczył się bowiem do stwierdzenia u pacjenta - po wykonaniu 3-krotnych badań laryngologicznych i audiometrycznych uzupełnionych audio-metrią impedancyjną obiektywną - prawostronnego ubytku słuchu typu mieszanego, lewostronnego ubytku słuchu typu odbiorczego, suchego ubytku prawej błony bębenkowej oraz skrzywienia przegrody nosa, a także do końcowej konstatacji, że "Stwierdzone ubytki słuchu nie spełniają kryteriów zawartych w Dzienniku Ustaw Nr 132 z dnia 19.08.2002 r. poz. 1115 i nie mogą być uznane za następstwo pracy zawodowej." Orzeczenie to nie wskazywało nawet wielkości ubytku słuchu stwierdzonego u strony. Trzeba przyznać, iż organ odwoławczy wystąpił do tej samej jednostki o uzupełnienie orzeczenia, jednakże uzyskana odpowiedź nie usuwa wcale wszystkich wątpliwości. W piśmie datowanym na dzień 11 grudnia 2003 r. Dyrektor DWOMP - poza ewidentnymi powtórzeniami stwierdzeń zawartych już w treści samego kwietniowego orzeczenia - wskazał średnie ubytki słuchu skarżącego (dla ucha lewego - 56 dB, a dla ucha prawego - 61 dB), dodając, że "Prawostronny ubytek słuchu typu mieszanego nie spełnia klinicznie kryteriów zawodowego uszkodzenia słuchu, które [...] powinno mieć charakter ślimakowy tj. odbiorczy." Takie, skrótowe jedynie wyjaśnienia uzupełniające nie mogły jednak stanowić - zdaniem składu orzekającego Sądu - podstawy do wydania ostatecznej decyzji o braku podstaw do uznania zawodowej etiologii schorzenia zdiagnozowanego u zainteresowanego. Trafnie w związku z tym zarzucił skarżący, że w orzeczeniu lekarskim (i jego uzupełnieniu) nie wyjaśniono znaczenia pojęcia "ubytek słuchu typu mieszanego", co uniemożliwia także pełną kontrolę poprawności opinii lekarskiej przez Sąd. Samo określenie "mieszany" zdaje się zaś sugerować możliwość pomieszczenia - w ramach tego pojęcia - między innymi także ubytku słuchu typu odbiorczego (ślimakowego). Bez dodatkowego, szczegółowego objaśnienia znaczenia zakwestionowanego sformułowania przyczyny ubytku słuchu w uchu prawym - przy 4 Sygn. akt: III SA/Wr 74/04 odwołaniu się do zasad wiedzy medycznej - nie można zatem przesądzić, dlaczego należało przyjąć pozazawodowe tło schorzenia, mimo rozpoznania u strony lewostronnego ubytku słuchu typu odbiorczego, stwierdzenia w obu uszach ubytku przekraczającego znacznie wskaźnik normatywny (wynosi on aktualnie co najmniej 45 dB dla ucha lepiej słyszącego) oraz ustalenia działania w środowisku pracy czynnika szkodliwego (hałasu, i to przekraczającego co najmniej okresowo NDN). Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest w związku z tym przedwczesna. Godzi się bowiem po raz kolejny zwrócić uwagę organów na treść niepublikowanego wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98, w którym NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej i nie zawierającej przekonującego uzasadnienia. Dysponując taką opinią należy wezwać biegłych lekarzy do jej uzupełnienia we wskazanym przez organ kierunku, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Orzeczenie to nie straciło swojej aktualności mimo zmiany stanu normatywnego odnoszącego się do trybu rozpoznawania chorób zawodowych. Dalsza aktualność przywołanego judykatu znajduje bowiem silne wsparcie w przepisach art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., nakładających obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w tym także dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem), w celu wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, w granicach swobodnej (co nie oznacza dowolności) oceny zgromadzonych dowodów. Sąd zdaje sobie sprawę ze specyfiki tej konkretnej sprawy, ponieważ zainteresowany zrezygnował z ponownego zbadania w pozamiejscowej jednostce orzeczniczej II stopnia. Okoliczność ta nie zwalniała jednak organów inspekcji sanitarnej od powinności nałożonych przez ustawodawcę w dopiero co wskazanych przepisach k.p.a. Za pełne wykonanie w tym zakresie obowiązków normatywnych nie można z pewnością uznać faktu uzyskania przez organ odwoławczy pisemnego uzupełnienia orzeczenia lekarskiego przez DWOMP i poprzestania wyłącznie na takim wyjaśnieniu, skoro nie usuwa ono wszystkich wątpliwości. Część z nich wyeksponowano już we wcześniejszych wywodach niniejszego uzasadnienia. Dodatkowo wypada zwrócić uwagę, iż w specjalistycznej literaturze przedmiotu podkreśla się potrzebę uzupełnienia zasadniczych badań narządu słuchu - w celu rozpoznania lub wykluczenia choroby zawodowej - co najmniej dwoma dodatkowymi testami, z wymienionego zestawu (por. Choroby zawodowe, pod. red. K. Marka, Warszawa 2003, s. 448). Tymczasem z orzeczenia DWOMP we W. wynikałoby, że przeprowadzono tylko jeden taki dodatkowy test (audiometrię impedancyjną obiektywną). Uwzględniając wszystkie podniesione okoliczności, należało zwrócić się raz jeszcze o uzupełnienie orzeczenia przez tą samą jednostkę, która badała skarżącego, precyzując jednak zakres informacji, których uzyskanie było organowi potrzebne. Można teź było - ewentualnie - rozważyć zasadność ponownego przebadania strony w innej uprawnionej jednostce orzeczniczej I stopnia. Organ w każdym razie nie wyjaśnił, czy na terenie W. działają takie jednostki, zwłaszcza pośród tych, które zostały wymienione w § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), tzn. katedr, poradni lub klinik zawodowych akademii medycznej. Kwestia ta jest istotna wobec deklaracji Józefa Bartosika poddania się ponownemu badaniu we W. Brak dodatkowego postępowania wyjaśniającego (w całym podanym zakresie) uniemożliwiał przyjęcie stanowiska, że w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić 5 Sygn. akt: III SA/Wr 74/04 bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, iż choroba skarżącego została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, a jedynie taka konstatacja pozwoliłaby wykluczyć zawodową etiologię ubytku słuchu zdiagnozowanego u strony, stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia RM z 2002 r. W konkluzji wypada stwierdzić, że stwierdzone uchybienia przepisów proceduralnych (art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a.) uzasadniały konieczność uchylenia decyzji organów inspekcji sanitarnej obu instancji, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 tej samej ustawy.