III SA/Wr 74/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant Paulina Rosiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2007 sprawy ze skargi J. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazanie wydzielenia pomieszczenia sanitarno-higienicznego oddala skargę. W dniu [...]Inspektor Sanitarny w Ś. wydał decyzję Nr [...], w której - w pkt. 1 - nakazał J. W., prowadzącemu zakład fryzjerski, wydzielenie w tym zakładzie - w terminie do dnia 27 maja 2006 r. - pomieszczenia sanitarnohigienicznego dla osób korzystających z usług i zatrudnionych w zakładzie. Ten sam organ - po rozpoznaniu wniosku strony - przedłużył następnie termin wykonania nakazu do dnia 30 października 2006 r., decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej - "k.p.a."). Żadna z tych decyzji nie była weryfikowana ani w trybie nadzoru instancyjnego, ani w drodze postępowania sądowoadministracyjnego. W piśmie z dnia 4 października 2006 r. zainteresowany zawarł prośbę o wyrażenie zgody na dalsze funkcjonowanie zakładu w dotychczasowym układzie komunikacyjnym, powołując się na brak zgody S. U. K. "A" w Ś. oraz Zarządu Miejskiego w Ś. na wykonanie pomieszczenia sanitarnohigienicznego, ze względu na brak technicznych możliwości do realizacji takiego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] Nr [...],Inspektor Sanitarny w Ś. - działając na podstawie art. 155 k.p.a. - odmówił zmiany swojej własnej decyzji z dnia [...]., w części dotyczącej terminu, do którego miało być wydzielone pomieszczenie sanitarnohigieniczne w zakładzie strony. Organy inspekcji sanitarnej nie są bowiem uprawnione do wyrażania zgody na odstępstwo od wymagań określonych rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań sanitarnych, jakim powinny odpowiadać zakłady fryzjerskie, kosmetyczne, tatuażu i odnowy biologicznej (Dz. U. Nr 31, poz. 273). W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że istniejące WC znajduje się w odległości 10 m od zakładu i jest użytkowane od chwili rozpoczęcia w nim działalności gospodarczej, tj. od stycznia 1981 r. Toaleta jest wyremontowana, a w celu korzystania z niej wystarczy jedynie przejść dwa kroki chodnikiem (z zakładu do bramy sąsiedniego budynku, w którym się ona mieści). Odwołujący się zwrócił dalej uwagę na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną oraz na to, że z pracy w zakładzie utrzymuje się łącznie 10 osób (trzy rodziny). Prosi o utrzymanie dotychczasowego stanu do czasu osiągnięcia wieku emerytalnego (nastąpi to najpóźniej w 2012 r., choć w rachubę wchodzić może wcześniejsza emerytura, już od 2009 r.). Zainteresowany wyraził też zapatrywanie, że o ile nowe zakłady powinny spełniać wymagane warunki, to w odniesieniu do starych i zabytkowych, istniejących kilkadziesiąt lat, sprawę należy rozpatrywać indywidualnie. Być może w przyszłości dokonane zostaną odpowiednie zmiany w przepisach. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie decyzją z dnia [...]., Nr [...] W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wywodził - po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie - że rodzaj nałożonego na stronę obowiązku i termin jego wykonania jest zgodny z wymogami określonymi w przepisach § 3 ust. 3 i § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań sanitarnych, jakim powinny odpowiadać zakłady fryzjerskie, kosmetyczne, tatuażu i odnowy biologicznej. Wprawdzie § 5 tego rozporządzenia stwarza możliwość wyrażenia zgody na korzystanie z ustępu znajdującego się w innej części budynku, ale pod warunkiem, że dojście do niego odbywa się drogami komunikacji wewnętrznej, a odległość nie przekracza 75 m. W rozpatrywanej sprawie odległość ta wynosi co prawda tylko 10 m, jednak dojście do toalety wymaga wyjścia na zewnątrz budynku, co nie odpowiada wspomnianym wymogom. W końcowym fragmencie wywodu organ drugiej instancji podkreślił, że nie ma uprawnień do wyrażania zgody na odstępstwo od obowiązujących wymagań, a w konsekwencji nie miał też normatywnych podstaw do uchylenia pierwszoinstancyjnego orzeczenia, o co wnosiła strona. W terminowej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zainteresowany wniósł o uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. i o zaakceptowanie istniejącego stanu zakładu do 2012 r. W motywach skargi odesłano do argumentacji zawartej w pismach do organów inspekcji sanitarnej i w odwołaniu. Podtrzymano twierdzenie o konieczności indywidualnego potraktowania sprawy, co - zdaniem skarżącego - wymagało porozumienia się organów z Ministrem Zdrowia. Podkreślono nieżyciowość przepisu zezwalającego na usytuowanie toalety nawet 75 m od zakładu, byle można było do niego dotrzeć drogami komunikacji wewnętrznej, przy równoczesnym braku akceptacji dla możliwości korzystania z toalety usytuowanej znacznie bliżej, ale wymagającej opuszczenia zakładu, w celu skorzystania z niej. Strona skarżąca podkreśliła też, iż prowadzony przez nią zakład nie powoduje zagrożenia sanitarnego i nie zachodzi w związku z tym konieczność jego zamknięcia. Ewentualne przymuszanie - poprzez mandaty - do wykonania nakazu niemożliwego do realizacji ze względów technicznych będzie zaś stanowiło nieuzasadnioną sankcję ekonomiczną, której skarżący nie podoła. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Wymaga przede wszystkim podkreślenia specyficzna rola sądów administracyjnych. W zakresie ich kompetencji nie mieści się uprawnienie do merytorycznego załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują bowiem wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy państwowej inspekcji sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, ale tylko w ściśle określonych sytuacjach. Najczęściej chodzi o decyzję uchybiającą prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się istnienia żadnego z dopiero co wymienionych rodzajów naruszeń prawa, dlatego też skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skład orzekający Sądu podziela przede wszystkim zapatrywanie organu odwoławczego, zgodnie z którym zawarty w pkt. 1 pierwotnej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nakaz wydzielenia w prowadzonym przez skarżącego zakładzie fryzjerskim - w terminie do dnia 27 maja 2006 r. - pomieszczenia sanitarnohigienicznego dla osób korzystających z usług i zatrudnionych w tym zakładzie znajdował pełne oparcie normatywne. Powinność wydzielenia takiego pomieszczenia w zakładzie fryzjerskim przewidują wprost przepisy § 3 ust. 3 pkt 3 w związku z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań sanitarnych, jakim powinny odpowiadać zakłady fryzjerskie, kosmetyczne, tatuażu i odnowy biologicznej (Dz. U. Nr 31, poz. 273), przytaczanego dalej jako "rozporządzenie". Godzi się przy tym zauważyć, iż - zgodnie z § 29 rozporządzenia - "Warunki świadczenia usług w zakładach działających w dniu wejścia w życie rozporządzenia będą dostosowane, w terminie dwóch lat od tego dnia, do wymagań określonych w rozporządzeniu". Z cytowanego przepisu wynika jednoznacznie - wbrew odmiennej sugestii strony skarżącej - zamiar prawodawcy zrównania standardów sanitarnych we wszystkich zakładach, zarówno tych, które już funkcjonowały w dniu wejścia w życie rozporządzenia (tzn. w dniu 28 maja 2004 r. - patrz § 30), a także tych, które powstały dopiero po tej dacie. Różnica polega wyłącznie na tym, że spełnienie wszystkich warunków sanitarnych określonych w rozporządzeniu było przesłanką podjęcia działalności w zakładach "nowych", podczas gdy podmiotom prowadzącym "stare" zakłady zakreślono dodatkowy, stosunkowo długi (bo dwuletni), ale za to nieprzekraczalny termin na doprowadzenie stanu tych zakładów do standardu przewidywanego w rozporządzeniu. Na marginesie tej ostatniej konstatacji wypada zaakcentować dwie kwestie. Po pierwsze, już w decyzji wydanej [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny zakreślił maksymalny z dopuszczalnych terminów wykonania nakazu wydzielenia wymaganego przepisami pomieszczenia sanitarnohigienicznego. W dniu [...] upływał bowiem dwuletni termin, o którym mowa w § 29 rozporządzenia. Nie istniała zatem podstawa normatywna do dalszego przedłużania tak wyznaczonego terminu. Mimo to - i jest to druga kwestia - ten sam organ bezpodstawnie przedłużył pierwotny termin do dnia [...] (decyzja z dnia [...]., Nr [...] wykazując w ten sposób nieuzasadniony normatywnie liberalizm wobec strony. Równie silnego uwypuklenia wymaga i to, że jedyne odstępstwo od wymogu wydzielenia (także w każdym zakładzie fryzjerskim) pomieszczenia sanitarnohigienicznego dla osób korzystających z usług takiego zakładu i w nim zatrudnionych przewidziano w § 5 rozporządzenia, w następującym brzmieniu: "Państwowy powiatowy inspektor sanitarny może, w przypadku zakładu stanowiącego wyodrębnioną część budynku lub lokalu, wyrazić zgodę na korzystanie z ustępu znajdującego się w innej części budynku lub lokalu, w odległości nie większej niż 75 m od zakładu, jeżeli dojście do tego ustępu odbywa się drogami komunikacji wewnętrznej". Z takiej regulacji wynikają dwie konsekwencje. Pierwsza związana jest z koniecznością uwzględnienia zasady, zgodnie z którą wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. Skoro zatem prawodawca wskazał w § 5 jedynie takie okoliczności uzasadniające możliwość odstąpienia od wymogu wydzielenia pomieszczenia sanitarnohigienicznego w obrębie samego zakładu, to inne okoliczności, w tym wszystkie te, na które powołał się skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i w skardze do WSA, nie mogą mieć normatywnego znaczenia. Drugą konsekwencją analizowanej obecnie regulacji jest konieczność łącznego spełnienia obu przesłanek wymienionych w § 5, tzn. zachowania normatywu odległości (i ta przesłanka jest w rozpoznawanej sprawie spełniona) oraz zapewnienie dostępu do ustępu usytuowanego poza lokalem wyłącznie "drogami komunikacji wewnętrznej", który to warunek nie został w sprawie do tej pory zachowany. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy organy państwowej inspekcji sanitarnej nie mogły uwzględnić kolejnego już wniosku strony o zachowanie dotychczasowego stanu prowadzonego przez skarżącego zakładu do czasu osiągnięcia przez niego wieku emerytalnego, tzn. aż do 2012 r. Uwzględnienie takiego wniosku i stosowna zmiana ostatecznych już decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] i z dnia [...]prowadziłoby bowiem do naruszenia art. 155 k.p.a. (a w trybie tego właśnie przepisu procedowały organy, ferując decyzje podlegające obecnie weryfikacji Sądu). Wymieniony przepis dopuszcza bowiem możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, jednak przy założeniu, że nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, a takim szczególnym przepisem jest § 29 rozporządzenia zakreślający maksymalne ramy czasowe na dostosowanie przez "stare" zakłady panujących w nich do tej pory warunków sanitarnych do standardów określonych w rozporządzeniu. Dotychczasowe wywody skłaniają do ostatecznej konkluzji, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co obligowało Sąd do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 tej samej ustawy. Organy nie przekroczyły bowiem wyznaczonych ram prawa materialnego i procesowego, słusznie podkreślając, że nie mieści się w zakresie ich kompetencji wyrażanie zgody na odstępstwo od warunków przewidywanych w bezwzględnie wiążących przepisach. Marginalnie godzi się zwrócić uwagę strony skarżącej na możliwość podjęcia próby skorzystania z szeroko omówionego wcześniej wyjątku, o którym mowa w § 5 rozporządzenia. Ze szkicu sytuacyjnego załączonego do odwołania od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia PPIS wynikałoby bowiem, że istnieje możliwość wykonania bezpośredniego przejścia z zakładu prowadzonego przez zainteresowanego na korytarz, na którym usytuowana jest toaleta, co zapewniłoby dostęp do niej "drogami komunikacji wewnętrznej". Zważywszy powyższe, orzeczono, jak w sentencji.