III SA/Wr 741/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Anna Kuczyńska – Szczytkowska, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]czerwca 2020 r. Nr [...]. Przedmiotem skargi P. S. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Legnicy (dalej: organ, ZUS) z dnia 17 września 2020 r. nr 190000/71/171056-1/2020/ZPWWO utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Legnicy z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr 190000/71/145693/2020/ZPWWO w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Z akt sprawy wynika, że strona 29 czerwca 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Organ odmówił stronie prawa do zwolnienia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 31zo ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19, uCOVID) oraz art. 31zq ust. 1 i 3 uCOVID i stwierdził, że strona nie przesłała do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za okres objęty we wnioskiem zwolnieniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego i nie przestrzeganie zasad wynikających z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 400 ze zm., dalej: u.s.u.s), w szczególności z art. 47 ust. 2g. Wniosła strona o uchylenie decyzji i ewentualne zasądzenie kosztów. Argumentowała strona, że jest uprawniona do ulgi tzw. Mały ZUS i złożyła wymagane dokumenty pośrednictwem systemu Płatnik, w tym deklaracje DRA, które zostały przyjęte jako bezbłędne. Zaznaczyła strona, że przepisy nie wymagają comiesięcznego składania deklaracji ZUS DRA – druk będzie kopiował się automatycznie. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ przywołał przepisy art. 31zq ust. 1 i 3 uCOVID oraz art. 47 ust. 2a-2f u.s.u.s. i wskazał, że strona nie złożyła deklaracji w wymaganym terminie. Wskazał organ, że strona od 1 stycznia 2020 r. zgłosiła się do ubezpieczeń jako osoba prowadząca działalność gospodarczą korzystająca z ulgi "Mały ZUS Plus", która polega na obniżeniu podstawy wymiaru składek w zależności od dochodu uzyskanego w poprzednim roku. Dlatego w terminie składania dokumentów za styczeń (u strony do 10 lutego) skarżący jako płatnik powinien złożyć deklarację o uzyskanym przychodzie za rok poprzedni, a w terminie składania dokumentów za luty (do 10 marca) strona powinna ponownie złożyć deklarację wskazując zarówno przychód, jak i dochód za poprzedni rok, na podstawie których zostanie wyliczona podstawa wymiaru składek obowiązująca od lutego do grudnia 2020 r. Dokumenty każdorazowo powinny być złożone z deklaracją DRA, ponieważ zmienia się podstawa wymiaru składek. W przypadku strony deklaracje nie zostały złożone w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez organ zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Według organu strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z art. 31zo ust. 2 uCOVID, ponieważ nie dopełniła warunku w postaci złożenia wymaganych dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r. Zgodnie z art. 31 zo ust. 2 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Stosownie do treści art. 31zp ust. 1 i 2 cyt. ustawy, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Stosownie do art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19). Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19). ZUS informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19). W przypadku płatnika składek, który utworzył profil informacyjny w systemie teleinformatycznym ZUS, informacja o której mowa w ust. 5, udostępniana jest wyłącznie na tym profilu (art. 31zq ust. 6 ustawy COVID-19). Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19). Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19). Oceniając stan sprawy uwzględnić trzeba, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 123 u.s.u.s mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art, 10 § 1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Prowadząc postępowanie organ winien działać zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a., tj. stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W ocenie Sądu w sprawie organy nie dopełniły ciążących na nich obowiązków wynikających z ww. przepisów. Postępowanie objęte kontrolą Sądu prowadzone było w szczególnych okolicznościach i na podstawie szczególnych przepisów związanych z epidemią COVID-19. W reakcji na epidemię COVID-19 wprowadzonych zostało szereg szczególnych rozwiązań służących przeciwdziałaniom skutkom COVID-19. Trwający stan epidemii powoduje również, że przepisy, w tym wdrażające pomoc dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami epidemii, są stale zmieniane i dostosowywane do aktualnych potrzeb. Celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy mającej zastosowanie w sprawie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali. Wobec zaistniałych okoliczności, w prowadzonych postepowaniach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Z akt sprawy wynika, że organ na podstawie zapisów konta płatnika przyjął, iż skarżący nie złożył stosownych dokumentów ZUS-DRA i ZUS -DRA II w terminie do 30 czerwca 2020r., a zatem – według oceny organu - nie dopełnił warunków formalnych z art. 31zq ust. 3 uCOVID. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, co opisuje organ w dokumencie "Informacja do wniosku RDZ-ODW", w okolicznościach faktycznych sprawy strona złożyła deklaracje DRA2 oraz DRA za styczeń 2020 r. 11 lutego 2020 r., ponadto płatnik był zobowiązany do 10 marca 2020 r. złożyć DR2 na zakresie 40 (za luty 2020 r.) oraz DRA2 za luty 2020 r., a ponieważ płatnik takich dokumentów nie złożył utworzył się na koncie błędny klon deklaracji za luty 2020 r. oraz PS-y za okres od marca 2020 r. Zauważa Sąd, że z akt sprawy nie wynika, aby organ w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony z 29 czerwca 2020 r. realizował obowiązek z art. 9 k.p.a Organ przed wydaniem decyzji (z 10 sierpnia 2020 r.) nie wezwał strony o uzupełnienie brakujących dokumentów, ani też nie uprzedził strony o skutkach ich niezłożenia. Z akt nie wynika również, aby organ przed wydaniem ww. decyzji odmownej umożliwił stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, co stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ naruszył obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ prowadząc postępowanie naruszył wskazane powyżej przepisy k.p.a. i przedwcześnie uznał, że warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za wnioskowany okres nie został przez skarżącego spełniony. Jak już Sąd wskazywał stan epidemii i uchwalane w tym czasie przepisy wdrażające programy pomocowe, ulegają częstym zmianom, stąd też ustawodawca mając również na uwadze stopień ich skomplikowania, wprowadza również przepisy, które mają ułatwić/zapewnić stronom możliwość realnego skorzystania z pomocy. Do takich przepisów należy zaliczyć obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodany ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz odnoszą się do zdarzeń, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii trwa od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491). Podobny charakter (doprecyzowujący zwolnienie i sposób procedowania) ma zmiana wprowadzona w art. 10 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1423, ogłoszonej 20 sierpnia 2020 r.). W ust. 1 ustawodawca wprowadził zapis, że w przypadku złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31zo, także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695, 875 i 1291). Natomiast zgodnie z ust. 2 Zwolnieniu z obowiązku opłacenia, o którym mowa w ust. 1, podlegają należne składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020r. znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek. Ww. ust. 2 wprowadza odmienny zapis co do momentu oceny składek ("znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku), które mają podlegać zwolnieniu, aniżeli przewidziany w art. 31q ust. 4 uCOVID. Art. 31zq uCOVID zawiera zapis, że zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Przepis ten wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (art. 13 pkt 6 ustawy). Na moment rozpoznania sprawy przepisy nie obowiązywały, jednak kierując się celem przepisów, przede wszystkim ich pomocowym charakterem i faktem, że sytuacja strony (epidemia) w żaden sposób nie była od niej zależna, w ocenie Sądu uzasadnione jest, aby organ rozpoznał ponownie wniosek strony uwzględniając złożone dokumenty, a jeżeli wystąpi taka potrzeba zapewniając stronie możliwość złożenia kompletnego wniosku. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu i przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a. mając na uwadze, że strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję.