III SA/Wr 746/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Guziński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi postanawia: przywrócić termin do wniesienia skargi. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. (Nr [...]) w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżona uchwała została doręczona skarżącemu w dniu 18 września 2017 r., a zatem 7-dniowy termin do złożenia skargi upłynął w dniu 25 września 2017 r. Tymczasem w dniu 2 października 2017 r. do Urzędu Miasta i Gminy w S. wpłynęło pismo z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nadane w dniu 29 września 2017 r. przekazujące skargę skarżącego na zaskarżoną uchwałę. Skarga została opatrzona w swojej treści datą 19 września 2017 r., ale została nadana pocztą dopiero w dniu 25 września 2017 r., bez zachowania wymogu złożenia jej za pośrednictwem Rady Miejskiej S. Tym samym – zdaniem organu - nie został zachowany ustawowy termin, który statuuje obowiązek złożenia skargi w godzinach pracy urzędu, jak też uchybiono wymogowi złożenia skargi za pośrednictwem organu. Pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 9 października 2017 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wskazując, że zarówno w treści uchwały, jej uzasadnieniu, jak również w piśmie przewodnim z dnia 30 sierpnia 2017 r. nie został pouczony o przepisach szczególnych regulujących inicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego. O regulacjach Kodeksu wyborczego został dopiero poinformowany w dniu 9 października 2017 r. przez osobę trzecią. Postanowieniem z 24 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywrócił termin do wniesienia skargi. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Gminę S., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r. (sygn. akt II OZ 194/18) uchylił orzeczenie o przywróceniu terminu do wniesienia skargi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu NSA podkreślił, że w oparciu o przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wraz z zażaleniem akta sprawy, nie sposób ustalić, czy rozpoznany przez Sąd I instancji wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, został złożony z zachowaniem unormowanego w art. 87 § 1 p.p.s.a. siedmiodniowego terminu. Zauważył, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, został przez skarżącego wniesiony bezpośrednio do Sądu, a nie za pośrednictwem organu, o czym stanowi art. 87 § 3 p.p.s.a. W tej sytuacji za termin, w którym wniesiono przedmiotowy wniosek należałyby przyjąć dzień, w którym Sąd, do którego bezpośrednio przekazano wniosek, nadał wniosek do właściwego organu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – jak wskazał NSA - brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. W związku z powyższym NSA uchylił zaskarżone postanowienie, jako nie nadające się do kontroli instancyjnej i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu celem dokonania ustaleń co do zachowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Jednocześnie NSA podkreślił, że słuszne jest wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, zgodnie z którym brak poinformowania skarżącego, że skargę wnosi się bezpośrednio do organu, a nadanie jej w urzędzie pocztowym nie jest równoznaczne ze złożeniem skargi, powodowało, że mógł on pozostawać w usprawiedliwionym, błędnym przekonaniu, że złożenie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do Sądu. NSA nie podzielił natomiast stanowiska Sądu I instancji sugerującego, że w okolicznościach niniejszej sprawy miał zastosowanie art. 53 § 4 p.p.s.a, zgodnie z którym termin do wniesienia skargi uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. Przepis ten odnosi się bowiem do skarg wnoszonych w terminie trzydziestodniowym w trybie art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie ma on zatem zastosowania do skarg wnoszonych w trybie ustawy Kodeks wyborczy. Okoliczność nadania przedmiotowej skargi bezpośrednio na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wbrew pouczeniu zawartym w skarżonej uchwale) również powinna zatem podlegać ocenie w oparciu o przesłanki wynikające z art. 87 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.) jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócić termin. Warunkami skuteczności takiego wniosku jest: złożenie go w ciągu 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, spowodowanie dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego, równoczesne ze złożeniem wniosku dokonanie uchybionej czynności oraz uprawdopodobnienie okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu (art. 86 § 1 i § 2 oraz art. 87 § 1, § 2 i § 4 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 87 § 3 p.p.s.a. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. W sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący złożył skargę na uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z uchybieniem terminu. Zaskarżona uchwała została doręczona skarżącemu w dniu 18 września 2017 r., a zatem siedmiodniowy termin do złożenia skargi upływał w dniu 25 września 2017 r. Skarżący pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 25 września 2017 r. wniósł skargę bezpośrednio do Sądu (data wpływu do Sadu – 27 września 2017 r.). Sąd przesłał skargę wraz z załącznikami do organu. Skarga wpłynęła do Urzędu Miasta i Gminy w S. w dniu 2 października 2017 r. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r., poz. 15) ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Stosownie do art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. W konsekwencji zatem w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi byłby zachowany, gdyby skarga wpłynęła do organu najpóźniej w dniu 25 września 2017 r. Podkreślić przy tym – za NSA należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał zastosowanie art. 53 § 4 p.p.s.a, zgodnie z którym termin do wniesienia skargi uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. Przepis ten odnosi się bowiem do skarg wnoszonych w terminie trzydziestodniowym w trybie art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie ma on zatem zastosowania do skarg wnoszonych w trybie ustawy Kodeks wyborczy. W niniejszej sprawie skarga została zatem złożona w dacie wpływu do organu, po przekazaniu jej przez Sąd, tj. w dniu 2 października 2017 r., a zatem z uchybieniem terminu. Pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 9 października 2017 r. skarżący wniósł do Sądu wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi, nie zachowując tym samym wymaganego trybu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi za pośrednictwem organu. Wniosek ten jako błędnie wniesiony, powinien być przesłany przez Sąd – jeszcze przed rozpoznaniem – do właściwego organu. Sąd jednak tego nie uczynił i postanowieniem z 24 listopada 2017 r. rozpoznał wniosek merytorycznie i przywrócił termin do wniesienia skargi. Po rozpoznaniu zażalenia NSA uchylił postanowienie z 24 listopada 2017 r. Sąd II instancji wskazał, że wobec złożenia wniosku o przywrócenie terminu bezpośrednio do Sądu za termin, w którym wniesiono przedmiotowy wniosek należałyby przyjąć dzień, w którym Sąd nadał wniosek do właściwego organu. NSA nakazał Sądowi I instancji dokonanie ustaleń co do zachowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. We wniosku o przywrócenie terminu skarżący podał, że o szczególnym trybie wnoszenia skargi na uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego dowiedział się w dniu 9 października 2017 r. W tym samym dniu złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Sąd powinien niezwłocznie wniosek ten przesłać organowi celem nadania mu prawidłowego biegu. Podjęcie takich działań umożliwiłoby stronie zachowanie wymaganego terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Skoro Sąd nie przesłał jednak niezwłocznie wniosku organowi, to taka zwłoka Sądu nie może obciążać skarżącego działającego bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący nie może ponosić konsekwencji błędnych działań Sądu, dlatego nie można uznać by niezachowanie terminu przewidzianego w art. 87 p.p.s.a. było zawinione wyłącznie przez skarżącego (por. postanowienie NSA w warszawie z dnia 8 grudnia 2008 r., I OZ 892/08). Tym samym wniosek o przywrócenie terminu należało aktualnie skierować do merytorycznego rozpoznania, bowiem błąd Sądu obecnie nie mógł być już naprawiony bez negatywnych skutków dla skarżącego. W niniejszej sprawie wnioskodawca uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu wskazał, że nie został pouczony w sposób właściwy o przepisach szczególnych regulujących wnoszenie skarg na uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Okoliczność ta w ocenie Sądu uzasadniała przywrócenie terminu. W kontekście powyższego należy przede wszystkim zauważyć, że Kodeks wyborczy w art. 9 § 1 wprowadził odmienne i szczególne uregulowanie dotyczące zachowania terminu do wniesienia skargi od przewidzianego w art. 83 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym oddanie pisma m.in. w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego wynika bowiem, że o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data złożenia pisma do właściwej instytucji (w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku), czyli data wpływu pisma do wskazanego w przepisie organu, nie zaś data jego nadania w urzędzie pocztowym. Nadto z powyższą regulacją koresponduje art. 9 § 3 Kodeksu wyborczego, stanowiący, że w przypadku braku w kodeksie innych uregulowań w tym zakresie, czynności wyborcze określone kalendarzem wyborczym oraz czynności, o których mowa w § 1, są dokonywane w godzinach urzędowania sądów, organów wyborczych, urzędów gmin oraz konsulatów. W realiach badanej sprawy skarżącemu doręczono zaskarżoną uchwałę z uzasadnieniem oraz pismem przewodnim w dniu 18 września 2017 r. W uzasadnieniu zawarto pouczenie, że od zaskarżonej uchwały "na podstawie art. 384 § 1 Kodeksu Wyborczego zainteresowanemu służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skargę wnosi się za pośrednictwem Rady Miejskiej S. w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały". Organ zaniechał już jednak poinformowania o brzmieniu cytowanego wyżej art. 9 Kodeksu wyborczego, który zawiera odmienną od generalnie stosowanej i określonej w p.p.s.a. reguły ustalania zachowania terminu do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu skarżącego. Zdaniem Sądu stanowi to okoliczność uzasadniającą przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Sąd podziela bowiem stanowisko judykatury, zgodnie z którym na organie uchwałodawczym jednostki samorządu terytorialnego ciąży obowiązek pouczenia radnego o przysługujących mu środkach zaskarżenia i sposobie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podejmowaną w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Pouczenie takie powinno stanowić nieodzowny element uchwały w świetle wyrażonych w art. 7 Konstytucji RP konstytucyjnych zasad państwa prawa oraz działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa mimo, iż Kodeks Wyborczy takiego obowiązku wprost nie przewiduje (por. postanowienia NSA z dnia 1 lutego 2012 r., II OZ 34/12; z dnia 9 czerwca 2014 r., II OZ 443/14, CBOSA). Ponadto pouczenie takie powinno być wyczerpujące, tak aby zainteresowany w oparciu o jego treść został poinformowany nie tylko o prawie zaskarżenia, ale również sposobie inicjowania postępowania, w tym kwestiach związanych z zachowaniem terminu. Tylko bowiem w takim przypadku można mówić o rzeczywistym, a nie iluzorycznym uczynieniu zadość obowiązkowi pouczenia. Twierdzenie to wydaje się tym bardziej zasadne w sytuacjach – jak ta mająca miejsce w niniejszej sprawie – gdzie przepisy szczególne odmiennie od p.p.s.a. regulują kwestie związane ze sposobem obliczania upływu terminu do wniesienia skargi. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że skarżący w wystarczający sposób uprawdopodobnił brak swojej winy w niedochowaniu terminu do złożenia skargi i tym samym przychylił się do niniejszego wniosku o przywrócenie terminu. Mając zatem na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 86 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.