III SA/Wr 750/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Przedmiotem skargi T. sp. z o.o. w Z. (dalej: strona, skarżąca, spółka) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Wałbrzychu (dalej: organ, ZUS) z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr 430000/71/126927/2020/RDZ/UTRZ utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Wałbrzychu z dnia 18 czerwca 2020 r. nr 430000/71/126927/2020/RDZ w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca do maja 2020 r. Z akt sprawy wynika, że strona złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Organ odmówił stronie prawa do zwolnienia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 31zo ust. 1a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19, uCOVID) i stwierdził, że strona była płatnikiem składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłaszała do ubezpieczeń społecznych więcej niż 49 ubezpieczonych, co nie uprawnia do zwolnienia. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona wskazała, że zgłaszała do ubezpieczenia więcej niż 49 osób, ale byli to zleceniobiorcy posiadające status pracownika tymczasowego, którzy byli skierowani do pracy u pracodawcy użytkownika. Podała strona imienny wykaz osób, które świadczyły pracę na rzecz płatnika. Argumentowała strona, że utraciła przychody w związku z epidemią Covid 19. Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy decyzję z czerwca 2020 r. i wskazał, że ilość osób zgłoszonych do ubezpieczenia przekraczała 49 osób, ponieważ do tej liczby należy wliczyć pracowników tymczasowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) strona wniosła o uchylenie decyzji ZUS i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła strona naruszenie przepisów postępowania polegającego na wydaniu decyzji bez należytego uzasadnienia i ustosunkowania się do stanowiska strony, tj. naruszenie art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm., dalej: k.p.a.), błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania, naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez pomijanie słusznego interesu strony, powinności budowania zaufania do organów administracji, informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych i czuwanie nad tym, aby strona nie poniosła szkody w efekcie nieznajomości prawa. Zarzuciła strona, że organ nie rozważył okoliczności zatrudnienia pracowników tymczasowych, nie odniósł się do kwestii podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu zatrudnienia u innego niż skarżąca pracodawcy, tj. u pracodawcy użytkownika w rozumieniu umowy agencyjnej. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że organ całkowicie pominął podnoszone przez stronę argumenty. Odwołała się strona do ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1563 ze zm., dalej: uozpt) i zawartych tam regulacji dotyczących świadczenia pracy na rzecz innego pracodawcy aniżeli agencja, tj. pracodawcy użytkownika. Wskazała strona, że metoda zgłaszania przez nią do ZUS pracowników do ubezpieczeń społecznych odbywała się zawsze w ten sam sposób, przez konto płatnika składek w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS i nie była kiedykolwiek kwestionowana przez odbiorcę deklaracji. Zdaniem strony organ bezrefleksyjnie, bez uwzględnienia podnoszonych przez stronę argumentów dotyczących specyfiki zatrudnienia pracowników tymczasowych, poprzestał wyłącznie na analizie ww. systemu informatycznego ZUS i odmówił bez uzasadnienia stronie prawa do zwolnienia. Według strony organ winien, stosując k.p.a., dokonać rozróżnienia na pracowników zatrudnionych i świadczących pracę dla strony oraz na pracowników tymczasowych. Wskazała strona na wyrok Sądu Najwyższego z 19 marca 2019 r. sygn. akt III UK 84/18, w którym dokonano takiego rozróżnienia. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona, co wynika z indywidualnego konta płatnika zgłaszała do ubezpieczenia społecznego więcej niż 49 ubezpieczonych i bez znaczenia jest, że czy pracownicy ci świadczyli pracę na rzecz spółki. Dla wszystkich zgłoszonych skarżąca jest płatnikiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez organ zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec -maj 2020 r. Według organu strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z art. 31zo ust. 1a uCOVID, ponieważ liczba osób zgłoszonych do ubezpieczenia społecznego przez płatnika przekroczyła 49 ubezpieczonych. Zdaniem spółki organ nie uwzględnił specyfiki płatnika będącego agencją pracy tymczasowej, tj. sytuacji kiedy zgłoszone do ubezpieczenia osoby świadczą pracę na rzecz pracodawcy użytkownika i nie odniósł się do tej kwestii pomimo podnoszonych przez spółkę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy argumentów. Jako uzasadnione ocenia Sąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 k.p.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu, stanowiącym rozwinięcie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji winno umożliwić stronie zapoznanie się z powodami decyzji oraz przy wiedzy, co do motywów stanowiska zajętego przez organ, podjęcie decyzji o celowości dalszego dochodzenia jej praw. W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji winno również umożliwić dokonanie kontroli przez Sąd. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów. W sprawie, w treści zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, organ ograniczył się wyłącznie do przywołania brzmienia przepisu art. 31zq ust. 8 uCOVID i 31 zo ust. 1a uCOVID i stwierdzenia, że strona - według ustaleń organu dotyczących indywidualnego konta płatnika w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłaszała do ubezpieczeń społecznych więcej niż 49 ubezpieczonych. W zaskarżonej decyzji organ dodał jedynie, że w świetle przepisów ustawodawca nie wyłącza z liczby ubezpieczonych pracowników tymczasowych. Powyższe według organu uniemożliwia skorzystanie ze zwolnienia. W zaskarżonej (i poprzedzającej) decyzji, organ nie przeprowadził żadnej wykładni przepisów, nie przenalizował przepisów w kontekście powoływanych przez stronę poglądów dotyczących zatrudniania pracowników tymczasowych i ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. Na podstawie treści zaskarżonej decyzji strona nie miała możliwości poznania, ani nie miała możliwości poddania pod ocenę toku rozumowania organu, który skłonił go do ostatecznego wniosku. Organ w ogóle nie ustosunkował się do podnoszonych przez stronę argumentów i treści wniosku o ponowne rozpoznanie. Tak zredagowana decyzja nie poddaje się również kontroli Sądu. Sąd działając w granicach kompetencji przyznanych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności decyzji - nie może zastąpić organu w prawidłowym uzasadnieniu decyzji. Sąd nie może zastąpić organu w wyborze przepisów mających zastosowanie w sprawie i w dokonaniu wykładni tych przepisów oraz wskazaniu sposobu ich zastosowania w sprawie. Sąd jest uprawniony do skontrolowania prawidłowości działania organu. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie może zastąpić organu w rozpatrzeniu argumentów i twierdzeń strony, nie może również za organ analizować treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i podejmować ocen co do jego zasadności. Takie działanie przeczyłoby istocie postępowania administracyjnego i prawu strony do rozpoznania sprawy w jej toku z dochowaniem dwuinstancyjności (w sprawie przewidziany był tryb ponownego rozpoznania sprawy). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany jest rozpoznać wniosek strony, wskazując przepisy, które w sprawie stosuje i wyjaśniając przyjęte znaczenie norm prawnych oraz ich zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Stanowisko organu obejmujące tok rozumowania i wszystkie poczynione ustalenia winno mieć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. Organ zobowiązany jest odnieść się do argumentów strony. Nadto wszystkie ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego winny być poparte materiałem dowodowym umieszczonym w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.