III SA/Wr 757/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. powołując się na art. 59 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu wniosku W. B. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W., nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r., postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., odmówił przywrócenia terminu. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. organ I instancji wysłał na adres strony podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych: ul. [...],[...] W., listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, z którego wynika, że decyzji wysłanej dnia [...] lutego 2014 r. nie doręczono stronie w myśl art. 42 k.p.a., z powodu jej nieobecności pod adresem, na który była wysłana decyzja. Nie doszło także do doręczenia zastępczego według art. 43 k.p.a. dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. Z uwagi na to pismo odesłano w dniu [...] marca 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. z adnotacją o braku jego podjęcia po dwukrotnym awizowaniu przez pocztę. Przesyłkę awizowała poczta po raz pierwszy dnia [...] lutego 2014 r. i powtórnie [...] marca 2014 r. Do dnia [...] marca 2014 r. adresat nie podjął pisma. Organ I instancji przyjął zatem, że nastąpiła tzw. fikcja prawna doręczenia, czyli pismo doręczono w rozumieniu art. 44 k.p.a. Organ wskazał, że zgodnie z tym przepisem, w razie niemożności dostarczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, bądź w miejscu widocznym przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, a po upływie ostatniego dnia doręczenie uważa się za dokonane. Oznacza to, że termin do dokonania czynności prawnej, np. termin do wniesienia odwołania od decyzji, biegnie od dnia uznania pisma za doręczone. W związku z tym uznano, że decyzja nr [...] została doręczona w dniu [...] marca 2014 r. W dniu [...] maja 2014 r. strona złożyła wniosek do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. o wydanie wstępnie wypełnionego wniosku o płatność na 2014 r. wraz z materiałem graficznym i o zapoznanie się z aktami sprawy. W tym dniu strona zapoznała się z aktami sprawy o przyznanie płatności na 2013 r. W dniu [...] maja 2014 r. strona złożyła wniosek do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji nr [...]. Podniosła, że pouczenie o skutecznym doręczeniu decyzji w dniu [...] marca 2014 r. jest bezzasadne i pozbawione podstawy prawnej. Według art. 58 Kodeksu Cywilnego jest nieważne. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania W. B. złożył zmianę danych do ewidencji producentów, wskazując jako adres do doręczeń: ul. [...], skrzynka pocztowa [...],[...] W. Kierownik BP ARiMR we W. przekazał wniosek na podstawie art. 133 k.p.a. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARIMR we W., który dnia [...] lipca 2014 r. wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu przez dołączenie do wniosku odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., wskazania przyczyny uchybienia terminu wraz z uprawdopodobnieniem, że nie nastąpiło to z winy strony, oraz wskazanie konkretnej daty, w której ustała przyczyna uchybienia terminu. Wezwanie wysłano listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na nowy adres strony podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych, czyli: ul. [...], skrzynka pocztowa [...],[...] W. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że wezwanie nie zostało doręczone stronie stosownie do art. 42 k.p.a., z powodu jego nieobecności pod wskazanym adresem. Nie doszło także do doręczenia zastępczego w myśl art. 43 k.p.a., tj. przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu. Z uwagi na to zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1, § 2, 3 i 4 k.p.a. pismo odesłano dnia [...] sierpnia 2014 r. do Dyrektora DOR ARiMR we W. z adnotacją o braku jego podjęcia po dwukrotnym awizowaniu przez pocztę. Z adnotacji na przesyłce wynika, że była ona awizowana przez pocztę po raz pierwszy w dniu [...] lipca 2014 r. i powtórnie [...] lipca 2014 r., a do dnia [...] sierpnia 2014 r. adresat nie podjął pisma w terminie. Organ II instancji przyjął zatem, iż nastąpiła fikcja prawna doręczenia, czyli pismo zostało doręczone w trybie art. 44 k.p.a. W związku z tym organ uznał, że wezwanie zostało doręczone w dniu [...] sierpnia 2014 r. Strona nie uzupełniła więc braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu. Organ powołał art. 58 k.p.a. regulujący warunki przywrócenia terminu, który stanowi, że aby przywrócenie terminu było możliwe, konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego, 2) wniesienie prośby o przywrócenie terminu, 3) dochowanie 7 - dniowego terminu od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 4) dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Organ odnosząc się do przesłanki uprawdopodobnienia braku winy wskazał, że osoba zainteresowana jest zobowiązana we wniosku o przywrócenie terminu uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała po jego upływie aż do wystąpienia z wnioskiem). Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż udowodnienie, niedającym pewności, lecz wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Uprawdopodobnienie ma prowadzić do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie faktyczne miało miejsce. Uprawdopodobnienie nie może być jednak oparte wyłącznie na twierdzeniach strony. Twierdzenia te powinny być poparte materiałem pozwalającym organowi zająć określone stanowisko. Organ stwierdził, że przywrócenie terminu wymaga nie tylko podania przyczyny jego niedochowania ale też wykazania, że przyczyna wystąpiła niezależnie od woli i wiedzy zainteresowanego. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko gdy wykonanie stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, takiej np. jak: przerwa w komunikacji (awaria), nagła choroba, która niepozwalająca na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Samo zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego. Nie wyklucza bowiem możliwości wykonania czynności przez inną osobę czy przez wysłanie pisma za pośrednictwem poczty. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuści się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy można zatem mówić jedynie, gdy przeszkoda do wniesienia terminowo pisma była nie do przezwyciężenia i strona nie mogła jej usunąć nawet przy największym wysiłku w danych warunkach. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy zatem przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Organ wskazał, że przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod uwagę nie tylko okoliczności uniemożliwiające stronie dokonanie czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Na tę okoliczność organ powołał orzecznictwo sądowe. Biorąc pod uwagę utrwalone poglądów nauki prawa i praktykę sądów administracyjnych, biorąc pod uwagę przesłankę braku winy w uchybieniu terminu procesowego - obiektywny miernik staranności, jakiego wymaga się od strony dbającej o swoje interesy, organ stwierdził, że strona wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji nr [...] nie spełniła wszystkich koniecznych przesłanek wynikających z art. 58 k.p.a. Przesłanki pozwalające organowi administracji na przywrócenie terminu muszą zostać spełnione łącznie, a strona tego nie spełniła. Powinna była mianowicie złożyć wniosek, co spełniła. Z wnioskiem powinna była dopełnić czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin, czyli złożyć odwołanie, a tego strona nie dokonała. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zainteresowany musi uprawdopodobnić zatem brak winy. Powinien więc uwiarygodnić swoją staranność oraz że przeszkoda była od niego niezależna i istniała cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała po jego upływie do wystąpienia z wnioskiem). Organ stwierdził, że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż udowodnienie, niedającym pewności, lecz wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Uprawdopodobnienie ma zatem prowadzić do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie faktyczne nastąpiło. Przywrócenie terminu wymaga więc nie tylko podania przyczyny jego niedochowania, ale też wykazania, że przyczyna wystąpiła niezależnie od woli i wiedzy zainteresowanego. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko, gdy jego wykonanie stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Do okoliczności tych zalicza się np. przerwa w komunikacji (awaria), nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Nawet zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego, gdyż nie wyklucza możliwości wykonania czynności przez inną osobę czy wysłanie odwołania za pośrednictwem poczty. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuści się chociaż lekkiego niedbalstwa. O braku winy można mówić, gdy przeszkoda do wniesienia podania w terminie była nie do przezwyciężenia i strona nie mogła jej usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium oceny winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy, czego skarżący również nie dokonał. W konkluzji organ stwierdził, że powołane przez skarżącego argumenty nie stanowią wyjątkowych i nagłych okoliczności, uniemożliwiających mu dochowanie uchybionego terminu. Nie świadczą także o dochowaniu przez skarżącego należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw, co pozwoliłoby organom administracji na przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta według art. 1 § 2 wymienionej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne są zatem właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według kryteriów słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zaskarżony akt jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwana także w skrócie jako: "p.p.s.a."). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie nie nastąpiło uchybienie regułom procesowym w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zaskarżone postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W., nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. opiera się na uznaniu, że skarżący nie udowodnił uchybienia terminu do wniesienia odwołania bez własnej winy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący o decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. dowiedział się dnia [...] maja 2014 r. W przepisanym terminie 7 dniowym wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie zawarte w przesyłce pocztowej skierowanej na adres skarżącego wskazany ewidencji producentów rolnych wywołało skutki prawne. Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2012 r. poz. 86) w art. 5. ust. 1 pkt 1 stanowi bowiem, że system wykorzystuje się w zakresie przyznawania i wypłaty płatności. Według art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ewidencja producentów zawiera imię i nazwisko albo nazwę producenta, określenie jego miejsca zamieszkania i adres albo określenie siedziby i adres, a w przypadku osoby fizycznej również numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL). Organ zatem zasadnie przesłał powołaną decyzję na adres skarżącego zawarty w ewidencji producentów rolnych. Z uwagi na to, że strona nie odebrała przesyłki i nie było możliwości doręczenia przesyłki w trybie art. 43 k.p.a., po dwukrotnym awizowaniu uznano trafnie przesyłkę za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. W dniu [...] maja 2014 r., kiedy strona strona złożyła wniosek do organu I instancji o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji nr [...], wskazała nowy adres do doręczeń: ul. [...], skrzynka pocztowa [...],[...] W., zgłoszony także do ewidencji producentów rolnych. Z uwagi na to, że wniosek o przywrócenie terminu był obarczony brakami formalnymi, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR we W. wezwał dnia [...] lipca 2014 r. stronę do ich usunięcia przez dołączenie do wniosku odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., wskazania przyczyny uchybienia terminu wraz z uprawdopodobnieniem, że nie nastąpiło to z winy strony, a także wskazanie daty, w której ustała przyczyna uchybienia terminu. Wezwanie wysłano listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na aktualny adres strony podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych: ul. [...], skrzynka pocztowa [...],[...] W. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że wezwania nie doręczono stronie stosownie do art. 42 k.p.a., z powodu nieodebrania przez stronę przesyłki ze skrzynki pocztowej. W tej szczególnej sytuacji, gdy jako adres podano skrzynkę pocztową, nie mogło także dojść do doręczenia zastępczego stosownie do art. 43 k.p.a., czyli dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. W tym stanie rzeczy pismo odesłano zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1, § 2, 3 i 4 k.p.a. w dniu [...] sierpnia 2014 r. do organu jako nadawcy z adnotacją o braku podjęcia pisma po dwukrotnym awizowaniu przez pocztę. Potwierdzają to adnotacje na piśmie zwróconym przez pocztę, a mianowicie, że przesyłkę z wezwaniem awizowano po raz pierwszy [...] lipca 2014 r. i powtórnie [...] lipca 2014 r., a do dnia [...] sierpnia 2014 r. adresat nie podjął pisma w terminie. Organ II instancji przyjął więc trafnie, że nastąpiła fikcja prawna doręczenia, czyli pismo doręczono w trybie art. 44 k.p.a. Organ uznał prawidłowo, że wezwanie zostało doręczone w dniu [...] sierpnia 2014 r. Strona nie uzupełniła więc braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu. Konsekwencją tego jest, że strona nie spełniła wymogów art. 58 k.p.a., od których uzależnione jest przywrócenie terminu. Według tego przepisu przywrócenie terminu jest możliwe, jeżeli strona: uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, wniesie prośbę o przywrócenie terminu, dochowa 7 - dniowego terminu od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu dokona tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. W świetle okoliczności sprawy sąd stwierdza, że strona spełniła bezspornie tylko jedną z przesłanek przywrócenia terminu, a mianowicie złożyła prośbę o jego przywrócenie. Z prośby o przywrócenie wniosku nie można jednak wywnioskować, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu. Strona nie dołączyła do prośby o przywrócenie terminu odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Jest to istotna okoliczność, uniemożliwiająca przywrócenie terminu. Z ustalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że brak winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 k.p.a.) wiąże się z obowiązkiem zainteresowanej osoby dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest więc dopuszczalne, gdy osoba dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy można więc mówić tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której osoba nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (wyrok z dnia 9 maja 2014 r. WSA w Warszawie, LEX nr 1476570). Tymczasem strona, poza bezzasadnym kwestionowaniem kierowania przesyłek na niewłaściwy adres, nie podała żadnych argumentów na tę okoliczność. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, skarga podlegała oddaleniu, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.