III SA/Wr 763/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...]. Przedmiotem skargi M. M. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu (dalej: organ, ZUS) z dnia 21 lipca 2020 r. nr 430000/71/102440/2020/RDZ/UTRZ, utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia 10 czerwca 2020 r. nr 430000/71/102440/2020/RDZ w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19). Strona złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., we wniosku RDZ w części II Treść wniosku zaznaczyła, że ubiega się o zwolnienie z pkt 2 (zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na wskazane ubezpieczenia za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą opłacającą składki wyłącznie za siebie). Decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r. organ odmówił stronie prawa do zwolnienia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 31zo ust. 2 i 4 ustawyCOVID-19 i wskazał, że zgodnie z Komunikatem Komisji (Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, Dz. U. UE.C. 91I. 1 z 20 marca 2020 – dalej zwany także Komunikatem Komisji o COVID-19), pomoc może zostać przyznana wyłącznie przedsiębiorcy, który na dzień 31 grudnia 2019 r. nie znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów unijnych ale który później napotkał trudności lub znalazł się w trudnej sytuacji z powodu epidemii COVID-19. Oznacza to, że przedsiębiorca, który ubiega się o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 498 ze zm.) nie mógł na dzień 31 grudnia 2019 r. spełniać kryteriów do objęcia go postępowaniem upadłościowym, tj. nie mógł być niewypłacalny, a więc nie powinien mieć opóźnień w wykonaniu zobowiązań pieniężnych przekraczających trzy miesiące. Dalej wskazano, iż na dzień 31 grudnia 2019 r. skarżący miał zaległość z tytułu nieopłaconych składek, wynoszącą 41 590,69 zł, która przewyższa sumę przypisów składek w roku 2019 r. (6 472,20 zł). Zdaniem organu powyższe oznacza, że strona była w trudnej sytuacji i nie może skorzystać ze zwolnienia. Rozpatrując ponownie sprawę, ZUS wydał decyzję z dnia 21 lipca 2020 r., w której utrzymał w mocy decyzję z dnia 10 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ powielił argumentację zawartą w decyzji z dnia 10 czerwca 2020 r. Ponadto organ dodał (odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) że strona dwukrotnie składała w 2019 r. wnioski o umorzenie zaległości, które zostały pozostawione bez rozpoznania oraz, że w dniu 2020 r. zostało do strony skierowane pismo z propozycją rat, na które strona nie zareagowała. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (strona wniosła o potraktowanie pisma z dnia 4 sierpnia 2020 r. zatytułowanego "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" jako skargi do Sądu) strona wskazała, że do zadłużenia doszło wiele lat temu na skutek zachowania żony, która nie opłacała składek. Od kilku lat, jak podano, składki opłacane są regularnie co miesiąc. Dalej strona wskazała, że aktualnie (szczególnie od czerwca 2020 r.) jej sytuacja życiowa jest bardzo zła. W związku z COVID-19 przez 4 miesięcy strona nie była w stanie zarobić nawet na te comiesięczne składki, gdyż z uwagi na przewlekłą chorobę płuc i pozostawanie pod stałą opieką lekarza wykluczona była możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji epidemiologicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmowy przez organ zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Według organu strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19. Organ argumentował, że zwolnienie z opłacania składek stanowi pomoc publiczną i w sprawie znajduje zastosowanie Komunikat Komisji o COVID-19, z którego wynika, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r.) na dzień 31 grudnia 2019 r. Zdaniem organu strona znajdowała się w trudnej sytuacji, ponieważ na powyższy dzień miała zaległość z tytułu nieopłaconych składek. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu, stanowiącym rozwinięcie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji winno umożliwić stronie zapoznanie się z powodami decyzji oraz przy wiedzy, co do motywów stanowiska zajętego przez organ, podjęcie decyzji o celowości dalszego dochodzenia jej praw. W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji winno również umożliwić dokonanie kontroli przez Sąd. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązków wynikających z przywołanych wyżej przepisów. W treści zaskarżonej decyzji organ ograniczył się jedynie do przywołania brzmienia przepisu art. 31zq ust. 2, 4 i 8 ustawy COVID – 19 i stwierdzenia, że strona - według ustaleń organu dotyczących indywidualnego konta skarżącego w ZUS - ma zaległość z tytułu nieopłaconych składek na dzień 31 grudnia 2019 r., co oznacza że znajdowała się w trudnej sytuacji. Powyższe według organu uniemożliwia skorzystanie ze zwolnienia. W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał żadnych przepisów prawa (oprócz podstawy do ponownego rozpoznania sprawy) które stanowią podstawę wnioskowanego zwolnienia, nie przeprowadził wykładni przepisów, nie wyjaśnił jakie w jego ocenie przewidziano przesłanki dla skorzystania ze zwolnienia. Na podstawie treści zaskarżonej decyzji strona nie ma możliwości poznania, jaka była podstawa prawna rozstrzygnięcia, jak również nie ma możliwości poddania pod ocenę toku rozumowania organu, który skłonił go do ostatecznego wniosku. Tak zredagowana decyzja nie poddaje się również kontroli Sądu. Sąd działając w granicach kompetencji przyznanych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności decyzji - nie może zastąpić organu w prawidłowym uzasadnieniu decyzji. Sąd nie może zastąpić organu w wyborze przepisów mających zastosowanie w sprawie i w dokonaniu wykładni tych przepisów oraz wskazaniu sposobu ich zastosowania w sprawie. Sąd jest uprawniony do skontrolowania prawidłowości działania organu. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Jedynie na podstawie treści decyzji z dnia 10 czerwca 2020 r. Sąd może domyślać się (przepis nie został powołany), że organ przy rozstrzygnięciu sprawy uwzględnił przepis art. 15zzzh ustawy COVID - 19. W przepisie tym określono, iż wsparcie, o którym mowa m.in. w art. 31zo - zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji "Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19" (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r., dalej jako: rozporządzenie Komisji) w dniu 31 grudnia 2019 r. Zaznacza jednak Sąd, że również w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 czerwca 2020 r. organ nie dopełnił wymogów z k.p.a. i nie zawarł uzasadnienia prawnego i faktycznego. Organ w sposób bardzo lakoniczny powołuje się na Komunikat Komisji, oraz na Prawo upadłościowe (bez podania przepisów tej ustawy) i stwierdza, bez dokonania jakiejkolwiek analizy sytuacji finansowej strony, że strona znajdowała się w trudnej sytuacji finansowej. Organ przywołał wprawdzie definicję przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji zawartą w przepisie art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji, do którego odwołuje się Komunikat Komisji, nie dokonał jednak analizy przepisów tego rozporządzenia. Dodatkowo wskazuje organ na własne ustalenia odnośnie stanu indywidualnego konta skarżącego, bez podania okresów zalegania za składki i przede wszystkim bez udokumentowania swoich twierdzeń. W żaden sposób nie odnosi się również organ do okoliczności wskazywanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jedynie stwierdza, że skarżący składał dwa wnioski o umorzenie zaległości oraz, że wystosowano do skarżącego pismo z propozycją rozłożenia zaległości na raty, bez postawienia jakiejkolwiek konkluzji. W szczególności należy zauważyć, że ta ostatnia okoliczność (dotycząca zaproponowania skarżącemu rozłożenia zaległości na raty) mogłaby akurat świadczyć przeciwko tezie organu o trudnej sytuacji finansowej strony. Jak już wcześniej wskazano, bez analizy tej sytuacji stawianie wniosków w tej mierze było co najmniej przedwczesne. Sąd zauważa również, że strona składając wniosek w części II pkt 4 ppkt 4.2. lit. c na pytanie "Czy podmiot spełniał kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowanie upadłościowym?", zaznaczyła kwadrat NIE. Tym bardziej zatem, jeżeli organ w sposób odmienny ocenił powyższą kwestię, zobowiązany był do wyjaśnienia i wykazania swoich ustaleń. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie rozpoznać wniosek strony, wskazując przepisy i ich ewentualne zmiany, które w sprawie mają zastosowanie i wyjaśniając przyjęte przez siebie znaczenie norm prawnych oraz ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Stanowisko organu obejmujące tok rozumowania i wszystkie poczynione ustalenia winno mieć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. Nadto wszystkie ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego winny być poparte materiałem dowodowym umieszczonym w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.