III SA/Wr 777/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Magdalena Jankowska - Szostak, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 19 października 2020 r. nr SKO 4162/117/2020 w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia starosty o zbyciu lub nabyciu pojazdu. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Dzierżoniowskiego z dnia 21 sierpnia 2020 r., nr. UT.5410.1.DDZ.12456.2020; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr KT.5410.1.DDZ12456.2020 Starosta Dzierżoniowski na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.- dalej k.p.a.), art. 78 ust. 2 pkt 1 oraz art. 140mb pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 poz. 110, zwana dalej - p.r.d.) nałożył na Z. S. (dalej: strona, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 200 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w przewidzianym terminie o nabyciu pojazdu marki V. nr [...], nr rejestracyjny [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona w dniu 24 lutego 2020 r. nabyła ww. pojazd. W związku z tym nabyciem miała obowiązek zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. zawiadomić Starostę w terminie nieprzekraczającym 30 dni o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Takie zawiadomienie zamiast do 5 czerwca 2020 r. złożyła dopiero 19 czerwca 2020 r., co oznacza, że termin zawiadomienia o nabyciu pojazdu został przekroczony o 14 dni. Następnie organ przytoczył art. 140n ust. 4 p.r.d. zgodnie z którym, ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Analizując pozostałe przesłanki z art. 140n ust. 4 p.r.d. organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że zakres naruszenia prawa wynosi 14 dni, tego typu naruszenie jat pierwszym jakiego dopuściła się strona w badanym okresie. Ustalono, że strona nie zawiadamiając starosty o nabyciu pojazdu nie uzyskała z tego tytułu żadnej korzyści finansowej. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. Skarżąca zarzuciła, że decyzja organu I instancji jest wadliwa, bowiem nie uwzględnia okoliczności, że przekroczenie terminu zgłoszenia zbycia pojazdu nastąpiło z powody siły wyższej, tj. pojawienia się epidemii Covid -19, która spowodowała konieczność dostosowania się do zaleceń władz publicznych i samorządowych, czego skutkiem było wprowadzenie ograniczeń w funkcjonowaniu Wydziału Komunikacji. Dodała, że uzyskała w organie informację, że terminy zostały zawieszone i w związku z niezgłoszeniem w terminie nabycia pojazdu nie poniesie żadnych konsekwencji, co miało potwierdzić Zarządzenie Nr 22/2020 Starosty Dzierżoniowskiego z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie zmiany organizacji pracy w Starostwie Powiatowym w Dzierżoniowie w związku z ryzykiem rozprzestrzeniania się wirusa Covid – 19, a dokładniej Ogłoszenie Starosty Dzierżoniowskiego. Wskazała, że jest osobą z tzw. grupy zwiększonego ryzyka, dlatego w trosce o zdrowie upoważniła męża, który po kilku nieudanych próbach dokonał zgłoszenia nabycia pojazdu w dniu 19 czerwca 2020 r. Decyzją z dnia 19 października 2020 r. nr SKO 4162/117/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że termin 30 dniowy od dnia nabycia pojazdu kończył się w dniu 25 marca 2020 r., natomiast ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid - 19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 374) stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dniem 13 marca 2020 r. który został następnie uchylony w związku z wprowadzeniem stanu epidemii z dniem 20 marca 2020 r. na obszarze RP. Zawieszenie terminów procesowych i sądowych nastąpiło na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Jednocześnie wprowadzono dłuższy termin na dokonanie zgłoszenia zbycia pojazdu do 180 dni, ale ma on zastosowanie do pojazdów nabytych w terminie 30 dni przed wejściem w życie ustawy, czyli po 1 marca 2020 r., co wynika z art. 31i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., po nowelizacji ustawą z dnia 31 marca 2020 r. Przepis art. 15zzs został uchylony z dniem 24 maja 2020 r. ustawą z dnia 14 maja 2020 r. Oznacza to, że od dnia 24 lutego 2020 r. do 25 marca 2020 r. nie istniały przeszkody związane z ogłoszeniem zagrożenia epidemicznego i strona mogła dokonać zgłoszenia nabycia pojazdu. Organ wskazał, że ponieważ ww. ustawa zmieniająca ustawę z dnia 2 marca 2020 r. weszła w życie z dniem 31 marca 2020 r. oznacza to, że wydłużony do 180 dni termin na zgłoszenie zbycia pojazdu ma zastosowanie do pojazdu, którego zbycie nastąpiło najwcześniej w dniu 1 marca 2020 r. W rozpatrywanej sprawie nabycie nastąpiło w dniu 24 lutego, wobec czego zastosowanie ma 30- dniowy termin zgłoszenia. Kolegium uznało, że ustalając wysokość kary pieniężnej w najniższej wysokości organ I instancji nie naruszył zasad dotyczących wymiaru kary pieniężnej Odnosząc się do kwestii siły wyższej jako przesłanki odstąpienia od ukarania organ stwierdził, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów ordynacji podatkowej, instytucja siły wyższej jako przesłanki wyłączającej ukaranie , uregulowana w art. 189e w dziale IVa k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca wniosła skargę. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 8 k.p.a. przez złamanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przez wprowadzenie w błąd obywateli; - art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wskazanego w odwołaniu stanowiska Starosty Dzierżoniowskiego zawartego w Ogłoszeniu stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr 22/2020 z dnia 16 marca 2020 r.; - art. 78 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie ww. dowodu pomimo, że przedmiotem dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ww. dowodu; - art. 189e k.p.a. przez błędną wykładnię przepisu i brak jego zastosowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; -art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 180 z późn. zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu Covid - 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać na art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, dalej: ustawa COVID-19), który wszedł w życie 31 marca 2020 r. Zgodnie z tym przepisem "w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 6) postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433) i obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491). Należy, zatem przyjąć, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, w związku, z czym w rozpoznawanej sprawie z tym dniem nastąpiło zawieszenie biegu terminu do zgłoszenia zawiadomienia o nabyciu pojazdu Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), art. 15 zzs został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Jednakże w myśl art. 68 ust. 7 ww. ustawy, terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia jej wejścia w życie. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło dnia 23 maja 2020 r. W ocenie Sądu w rozstrzyganej sprawie zawieszenie biegu terminu do złożenia zawiadomienia o nabyciu pojazdu nastąpiło 14 marca 2020 r. a upłynęło 23 maja 2020 r. Tym samym SKO niewłaściwie przyjęło w zaskarżonej decyzji, że do 25 marca 2020 r. nie istniały przeszkody do złożenia przez skarżącą zawiadomienia o nabyciu pojazdu. Bezspornie w dniu 19 czerwca 2020 r. skarżąca złożyła w Starostwie zawiadomienie o nabyciu ww. pojazdu, którego nabycie nastąpiło na podstawie umowy kupna-sprzedaży z dnia 24 lutego 2020 r. Zgłaszając fakt zbycia pojazdu w ww. terminie skarżąca przekroczyła 30 - dniowy termin złożenia stosownego zawiadomienia wynikający z przytoczonego na wstępie art. 78 ust.2 pkt 1 p.r.d. Przekroczenie terminu na złożenie zawiadomienia o zbyciu pojazdu sankcjonowane jest administracyjną karą pieniężną w wysokości od 200 zł do 1000 zł, o czym stanowi art. 140mb p.r.d. Ustalając konkretną wysokość kary w danej sprawie organ administracyjny winien uwzględnić przesłanki o których mowa w art. 140n ust. 4 p.r.d., a zatem - czas trwania naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane przez stronę z tytułu naruszenia przepisu ustawy. Stosownie do treści art. 140n ust. 6 p.r.d. do kar pieniężnych, o których mowa w art. 140m-140mb, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Wskazać przyjdzie, że nieuzasadnione są argumenty organu, który stwierdził, że na skutek odesłania zawartego w art. 140n ust. 6 p.r.d. do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, nie było możliwe zastosowanie art. 189e oraz art. 189f §1 k.p.a. Stanowisko to jest błędne. Wprowadzając dział IVa k.p.a. ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną - przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych wyżej administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowania działu IVa k.p.a. Wynika to z art. 189a § 2 k.p.a., zgodnie z którym "w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się." Wprowadzenie tego działu nowelizacją przepisów k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., miało na celu uporządkowanie i ujednolicenie zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Ustawodawca dostrzegł (co było zresztą wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych), że na gruncie różnych ustaw materialnych administracyjne kary pieniężne były regulowane odmiennie i liczne trudności interpretacyjne powodowała możliwość zastosowania wobec nich instytucji prawnych takich jak ulgi w spłacie, przedawnienie lub odsetki, szczególnie, że zobowiązania publicznoprawne regulowane są zarówno na gruncie Ordynacji podatkowej, jak i ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.). Nie w każdym jednak przypadku stosowanie przepisów tych ustaw było możliwe, co powodowało, że "podobne" administracyjne kary pieniężne wywoływały odmienne skutki prawne, chociażby w zakresie przedawnienia. Tego rodzaju rozbieżności eliminuje wprowadzenie działu IVa k.p.a. Dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Norma z art. 140n ust. 6 p.r.d. odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje odstąpienia od nałożenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz udzielenia pouczenia. Dział ten reguluje natomiast ulgi w spłacie zobowiązań, terminy przedawnienia zobowiązań i odsetki. Oznacza to, że w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia, mają zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, odpowiednio stosowane będą przepisy Ordynacji podatkowej. Istotą odpowiedzialności administracyjnej jest jej zobiektywizowanie, a więc co do zasady jest nakładana w przypadku spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim przepisie prawa oraz jest niezależna od okoliczności jej towarzyszących, w tym przede wszystkim zawinienia strony. To właśnie z tego powodu ustawodawca przewidział określone rozwiązania prawne pozwalające na odstąpienie od wymierzenia kary, ulgi w jej spłacie a także przypadki, w których kara nie może już być wymierzona lub egzekwowana. Większość administracyjnych kar pieniężnych ma charakter obligatoryjny, a ewentualne miarkowanie możliwe jest w granicach wyznaczonych przepisami ustawy. Wbrew twierdzeniom organu, ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary, a podstawę tą stanowią przepisy działu IVa k.p.a. Rozpatrując sprawę organ powinien ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. W tym względzie organ winien dokonać analizy podnoszonych przez stronę okoliczności związanych ze szczególną sytuacją jaka miała miejsce w omawianym okresie, mającą związek z ogłoszonym na terenie kraju stanem epidemii Covid - 19. W szczególności bliższej analizy wymaga kwestia ograniczenia obsługi klientów Wydziału Komunikacji wprowadzona Zarządzeniem Nr 22/2020 Starosty Dzierżoniowskiego z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie zmiany organizacji pracy w Starostwie Powiatowym w Dzierżoniowie w związku z ryzykiem rozprzestrzeniania się wirusa Covid – 19, a dokładniej Ogłoszenie Starosty Dzierżoniowskiego. Organ winien rozważyć, czy szczególna sytuacja w jakiej w tym czasie pracował organ oraz związane z tym utrudnienia dla klientów, nadto pozostałe okoliczności stanu faktycznego danej sprawy, nie uzasadniają zastosowanie ulgi o której mowa w art. 189e i art. 189f §1 k.p.a. Powyższej, podnoszonej przez skarżącą okoliczności związanej z ogłoszeniem stanu epidemii, organ nie rozpatrzył pod kątem zastosowania ulgi, o której mowa w art. 189e i art. 189f § 1 k.p.a., uznając że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Jak wyżej wskazano stanowisko organu w tym zakresie jest błędne i stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnym zastosowaniu przepisu art. 140n ust. 6 p.r.d. w zw. z art. 189a § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 189e i art. 189f § 1 k.p.a. Motywy rozstrzygnięcia w tym zakresie winny być zwarte w uzasadnieniu decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.