III SA/Wr 790/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. S.-R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. W dniu 20 maja 2016 r., skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2016. W sekcji VII "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" wskazała [...] działek ewidencyjnych, zaś w sekcji VIII "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO), płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., Kierownik Biura Powiatowego (dalej: Kierownik BP) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w J. G. przyznał skarżącej na rok 2016: 1) JPO w wysokości [...] zł (pomniejszoną o [...] zł wskutek stwierdzonych nieprawidłowości i niezgodności, zastosowanego z tego tytułu zmniejszenia i współczynnika korygującego); 2) płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł (pomniejszoną o [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego); 3) płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł (pomniejszoną o [...] zł z uwagi na zastosowanie współczynnika korygującego); 4) kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. Kierownik BP uzasadniał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w toku prowadzonego postępowania [...] ha. Wskazał, że pomniejszenia powierzchni deklarowanej dokonano w wyniku wykluczenia z płatności: w granicach działki ewidencyjnej nr [...] powierzchni [...] ha, w granicach działki ewidencyjnej nr [...] powierzchni [...] ha, w granicach działki ewidencyjnej nr [...] powierzchni [...] ha, w granicach działki ewidencyjnej nr [...] powierzchni [...] ha. Łącznie zmniejszenie powierzchni deklarowanej wyniosło [...] ha. W/w powierzchnie ustalono w oparciu o system informacji geograficznej. W odwołaniu, skarżąca zwróciła się o dokonanie kontroli na miejscu i weryfikację powierzchni (PEG) na działkach oznaczonych numerami [...], [...],[...] i [...]. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Dyrektor Oddziału Regionalnego (dalej: Dyrektor OR) ARiMR we W. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Pierwotnie organ odwoławczy szeroko wyłożył podstawy prawne rozstrzygnięcia, zawarte m.in. w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 278 ze zm. - dalej: ustawa o płatnościach), rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 - dalej: rozporządzenie 1306/2013) i rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r. - dalej: rozporządzenie 1307/2013). Dokonując ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, Dyrektor OR stwierdził, że rozstrzygnięcie Kierownika BP nie narusza prawa. Uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i trafnie zastosował obowiązujące przepisy prawa. Dyrektor OR zauważył, że spór dotyczy powierzchni kwalifikującej się do płatności, położonej w granicach działek referencyjnych oznaczonych numerami [...], [...],[...] i [...]. Podniósł, że stwierdzona różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynika z konieczności zastosowania regulacji art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach, zgodnie z którą płatność jest przyznawana do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a) rozporządzenia UE nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Dalej omówił istotę, znaczenie i walory systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), pozwalającego na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy i kontrolę w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych deklarowanych przez beneficjenta. Dowodził, że w przypadku stwierdzenia, że powierzchnia zgłaszana do płatności przez wnioskodawcę jest większa niż wynika to z danych LPIS, redukuje się ją o rozpoznane powierzchnie nieuprawnione do płatności a dopłaty są naliczane do właściwej powierzchni. Wyjaśnił, że dane zawarte w bazie LPIS/GIS stanowią podstawę do określania powierzchni kwalifikującej się do płatności, jednak nie oznacza to, że nie podlegają one weryfikacji przez organ prowadzący sprawę administracyjną. W wyniku dokonania - na podstawie obrazów widocznych na ortofotomapach - analizy prawidłowości wyznaczenia PEG dla działek, na których organ I instancji zastosował zmniejszenia powierzchni, Dyrektor OR stwierdził, że kwalifikujące się do płatności powierzchnie zostały wyznaczone prawidłowo. I tak, odnośnie: - działki nr [...] (powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia PEG 9,5 ha): 1) na obrazach ortofotomap, opracowanych na bazie zdjęć lotniczych, wykonanych w dniach 6 czerwca 2015 r. i 10 maja 2016 r. oraz na przesłanym rolnikowi załączniku graficznym oznaczonym nr 1/1, wyraźnie widać, że północno-wschodnia część działki pokryta jest zadrzewieniami i zakrzewieniami, czyli szatą roślinną, której nie można zakwalifikować jako upraw rolniczych; 2) pomiar wykonany przy pomocy dostępnych w systemie informatycznym narzędzi potwierdził prawidłowość wyznaczenia PEG; 3) na obszarze działki (23-24 maja 2016 r.) dokonano oględzin w zakresie weryfikacji powierzchni PEG, w trakcie których inspektorzy Biura Kontroli na Miejscu OR ARiMR dokonali przy użyciu sprzętu GPS (LEICA GG03) pomiarów powierzchni kwalifikujących się do płatności, w wyniku których ustalili, że powierzchnia kwalifikowalna w granicach tej działki wynosi [...] ha (wyniki wizytacji udokumentowane zostały na sporządzonych podczas oględzin szkicach i fotografiach oraz utrwalone w postaci protokołu z 30 maja 2016); 4) mimo że wizytacji dokonano w ramach weryfikacji wniosku innego rolnika, który deklarował przedmiotową działkę do płatności w 2015 r., to z uwagi na termin przeprowadzenia oględzin, należy - zdaniem organu - uznać, że poczynione w trakcie oględzin ustalenia, które w pełni potwierdziły prawidłowość wyznaczenia PEG na kontrolowanej powierzchni, mogą stanowić dowód w świetle art. 75 § 1 K.p.a.; - działki nr [...] (powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia PEG 9,80 ha): 1) na obrazach ortofotomap, opracowanych na bazie zdjęć lotniczych, wykonanych w dniach 30 sierpnia 2015 r. i 10 maja 2016 r. oraz na przesłanym rolnikowi załączniku graficznym oznaczonym nr 1/1, wyraźnie widać, że zachodnia część działki pokryta jest gęstym zadrzewieniem, czyli szatą roślinną, której nie można zakwalifikować jako upraw rolniczych; 2) pomiar wykonany przy pomocy dostępnych w systemie informatycznym narzędzi potwierdził prawidłowość wyznaczenia PEG; 3) podobnie jak w przypadku działki [...], w obszarze tej działki dokonano oględzin terenowych, w wyniku których stwierdzono, że PEG wynosi 9,80 ha, - działki nr [...] (powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia PEG 0,38 ha): 1) na obrazach ortofotomap, opracowanych na bazie zdjęć lotniczych, wykonanych w dniach 6 czerwca 2015 r. i 23 maja 2016 r. oraz na przesłanym rolnikowi wydruku mapy, wyraźnie widać, że w części północnej działki znajdują się budynki, które wyłączono z powierzchni kwalifikowalnej łącznie z terenem wokół tych obiektów, który w sposób ewidentny nie jest użytkowany rolniczo; 2) pomiar wykonany przy pomocy dostępnych w systemie informatycznym narzędzi potwierdził prawidłowość wyznaczenia PEG; - działki nr [...] (powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia PEG 0,00 ha): 1) na obrazach ortofotomap, opracowanych na bazie zdjęć lotniczych, wykonanych w dniach 30 sierpnia 2015 r. i 23 maja 2016 r., wyraźnie widać, że deklarowana działka stanowi rów melioracyjny pokryty inną szatą roślinną, niż przyległe użytki rolne, co zaświadcza, że nie jest to teren użytkowany rolniczo. W konsekwencji powyższego, organ II instancji przyjął, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności na gruntach zadeklarowanych przez stronę do płatności na rok 2016 wyniosła [...] ha, podczas gdy we wniosku zadeklarowała ona [...] ha. Stwierdził, że zakwestionowane grunty nie stanowiły powierzchni działek (użytków) rolnych w znaczeniu art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, a tylko w stosunku do takich przyznawane są płatności. W odniesieniu do żądania przeprowadzenia na w/w działkach kontroli na miejscu, Dyrektor OR uznał, że niecelowe jest dokonywanie wizytacji terenowej na obszarze tych działek, gdyż przeprowadzone w 2016 r. oględziny w sposób wiarygodny poświadczyły prawidłowość wyznaczenia PEG dla działek nr [...] i [...] a dostępny materiał dowodowy w postaci ortofotomap, opracowanych na bazie aktualnych (dla wniosków o przyznanie płatności na 2016 r.) zdjęć lotniczych, pozwala na wiarygodne ustalenie powierzchni kwalifikujących się do płatności w obszarze spornych działek. W skardze na decyzję Dyrektora OR, strona zarzuciła naruszenie prawa przez ustalenie stanu faktycznego na podstawie ortofotomap i na bazie protokołu z kontroli płatności innego rolnika, bez odniesienia się do jej wniosku o dokonanie kontroli na miejscu. Wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Stwierdziła, że podjęte w sprawie ustalenia odnośnie predysponowanych do płatności działek, dokonane wyłącznie w oparciu o dane systemu informacji geograficznych (GIS), tj. ortoobrazów lotniczych, w wyniku których otrzymała ona płatność w pomniejszonej wysokości, są nieprawidłowe. Dowodziła, że kontrola na miejscu potwierdziłaby, że niewątpliwie istniejące na spornych działkach zadrzewienie (korony drzew), rzucają cień wkraczający w obręb (granice) powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo. Uznała, że jedynym sposobem ustalenia rzeczywistej powierzchni działek wykorzystywanych rolniczo jest przeprowadzenie jej pomiarów w trakcie kontroli na miejscu. Skarżąca podniosła, że zarówno ona, jako strona postępowania, jak i jej pełnomocnik, nie z własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, a o tym, że powierzchnie PEG działek nr [...],[...][...] i [...] są mniejsze od deklarowanych we wniosku dowiedzieli się oni dopiero z otrzymanych decyzji. Jako niezrozumiałe oceniła, że Dyrektor OR przywołuje w decyzji dane z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie innego rolnika, w której ona i jej pełnomocnik nie mogli uczestniczyć i sprawdzić, czy przeprowadzono ją zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew (Dz. U. z 2015 r., poz. 338). Dodała, że stan faktyczny nieruchomości na dzień 31 maja 2016 r. uległ zmianie i to właśnie powinno być skontrolowane na miejscu, o co wnosiła. Informowała, że na bieżąco porządkuje nieruchomość i aktywizuje ją rolniczo, stąd zmiany powierzchni PEG. W opinii skarżącej, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie można ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że zakwestionowane działki nie spełniały wymogu w zakresie powierzchni PEG. Na poparcie swoich racji, skarżąca powołała wyrok WSA w Łodzi (III SA/Łd 634/15). W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa (JPO), płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia (UE) nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Sąd zauważa, że organy ARiMR winny przeprowadzać kontrole administracyjne wniosków, jak również kontrole w terenie, w celu weryfikacji danych zadeklarowanych przez producentów rolnych. Wyniki takich kontroli są dla organów podstawą do ustalenia obszaru użytkowanego rolniczo oraz sposobu jego zagospodarowania, jako spełniającego wymogi unijne i krajowe do zakwalifikowania powierzchni do uzyskania określonej płatności. Należy bowiem wskazać, że choć ustanawiany na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych - system LIPS, umożliwia stosowanie jednolitych standardów gwarantujących dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, to jednocześnie nie oznacza to, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, wyłącza (wyklucza) wykorzystywanie innych środków dowodowych, zwłaszcza w sytuacji, gdy w okolicznościach danego przypadku jest to uzasadnione rodzajem użytkowania rolniczego danego gruntu, który to może być z przyczyn obiektywnych niewidoczny na obrazach ortofotomapy. Z taką też sytuacją mamy do czynienia - zdaniem Sądu - w rozpatrywanej sprawie. W sprawie zakwestionowano kwalifikowalność do płatności części powierzchni działek nr [...] i [...], z uwagi na występujące na nich rzekome zadrzewienia (częściowo zakrzaczenia). Uzasadniając posłużono się ogólnymi stwierdzeniami (typu: północno-wschodnia/zachodnia część działki pokryta jest zadrzewieniami), odwołaniami do obrazów ortofotomap (opracowanych na bazie zdjęć lotniczych) oraz ustaleniami poczynionymi odnośnie tychże działek w czasie kontroli dotyczącej płatności przyznanej innemu podmiotowi. Według Sądu, orzekające w sprawie organy rolne nie dokonały szczegółowej analizy obrazów ortofotomap celem ustalenia, czy widniejące na nich zadrzewienia (korony drzew) faktycznie pozbawiały sporne działki kwalifikowalności (atrybutu terenów użytkowanych rolniczo). Wskazuje na to treść wydanych w sprawie decyzji. W opinii Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy (zdjęciowy) nie pozwala jednoznacznie wykluczyć, że to widniejące na obrazach i istniejące na działkach zadrzewienie (korony drzew) rzucało cień wkraczający w obręb (granice) powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo, zmniejszając je w ten sposób - w stosunku do ich stanu faktycznego - z perspektywy obrazu (zdjęcia), co podnosi strona w skardze. Powyższych wątpliwości nie rozwiewa wynik kontroli przeprowadzonej na spornych działkach w ramach weryfikacji płatności innego rolnika, udokumentowanej znajdującym się w aktach sprawy lakonicznym protokołem i mało czytelnym materiałem graficznym. Tym bardziej, że z efektami tej kontroli i ich odniesieniem do jej sytuacji skarżąca mogła się zapoznać dopiero po otrzymaniu decyzji organu II instancji (nie mogła ich kwestionować na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego) gdyż decyzja organu I instancji nie odwołuje się w ogóle do ustaleń tej kontroli (opiera się jedynie na danych z systemu informacji geograficznej). Zatem wydaje się, że jedynym skutecznym sposobem ustalenia faktycznej powierzchni PEG w/w działek, użytkowanej rolniczo, było uczynienie zadość sformułowanemu w odwołaniu żądaniu strony i przeprowadzenie lustracji na miejscu. Tym bardziej, że w sprawie kwestionowano relatywnie niewielkie części działek. Mając na uwadze pojawiające się w sprawie wątpliwości i sprzeciw strony wobec ustaleń poczynionych na podstawie fotoobrazów, Dyrektor OR nie mógł wydać decyzji bez prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Według Sądu, w sytuacji, gdy zakwestionowano określoną we wniosku powierzchnię gruntów kwalifikującą się do płatności, w/w organ obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, również tych wnioskowanych przez stronę. Tymczasem w sprawie, pomimo zawartego w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie kontroli na miejscu, celem zweryfikowania stwierdzonych przez organ I instancji rozbieżności co do wielkości kwalifikowanych do płatności powierzchni działek, organ nie uznał za konieczne przychylić się do tego żądania, argumentując przy tym dość lakonicznie, że miarodajna wydaje się tu być ocena stwierdzona w toku kontroli administracyjnej (potwierdzona ustaleniami poczynionymi podczas kontroli płatności innego rolnika). W kontekście przedstawionych wyżej rozważań, działanie takie nie może zasługiwać na aprobatę. Według Sądu, w sprawie należało odnieść się także do kwestii, czy wobec spornych płatności mają zastosowanie, czy też nie, regulacje traktujące o dopuszczalnym zadrzewieniu. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie można ocenić w sposób nie budzący wątpliwości, czy zakwestionowane działki nr [...] i [...], w wielkości deklarowanej przez skarżącą, nie spełniały wymogu w zakresie powierzchni PEG. Opisany wyżej sposób działania organów rolnych narusza niewątpliwie regulacje art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach. Prawidłowo natomiast zakwestionowały organy rolne, jako użytkowane rolniczo, dwie pozostałe działki. I tak, odnośnie działki nr [...] (powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona PEG 0,38 ha), na obrazach ortofotomap, opracowanych na bazie zdjęć lotniczych, wykonanych w dniach 6 czerwca 2015 r. i 23 maja 2016 r. oraz na przesłanym rolnikowi wydruku mapy, wyraźnie widać, że w części północnej działki znajdują się budynki, które winny być wyłączone z powierzchni kwalifikowalnej łącznie z terenem wokół tych obiektów, który w sposób ewidentny nie jest użytkowany rolniczo (pomiar wykonany przy pomocy dostępnych w systemie informatycznym narzędzi potwierdził prawidłowość wyznaczenia PEG). Co się zaś tyczy działki nr [...] (powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona PEG 0,00 ha), to na obrazach ortofotomap opracowanych na bazie zdjęć lotniczych, wykonanych w dniach 30 sierpnia 2015 r. i 23 maja 2016 r., widać, że deklarowana działka stanowi rów melioracyjny pokryty inną szatą roślinną, niż przyległe użytki rolne, co stanowi, że nie jest to teren użytkowany rolniczo. Mając na względzie omówione wcześniej uchybienia, z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd - uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).