III SA/Wr 793/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. S. z siedzibą w U. z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...]; II. przyznaje adw. L. R. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) z VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją, opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Agencja" lub "ARiMR") we W. – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w L. (z siedzibą w U.) z dnia [...]lutego 2013 r. (Nr [...]), w której organ ten przyznał stronie jednolitą płatność obszarową (JPO) na rok 2012, w pomniejszonej wysokości – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. Organ pierwszej instancji – decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. – przyznał skarżącemu bezpośrednią płatność obszarową (tzw. JPO) na rok 2012, w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu powołano się na wyniki inspekcji terenowej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2013 r., w świetle których z płatności należało wyeliminować [...] ha z powierzchni działki rolnej "E" (Nr ewidencyjny [...]) oraz aż [...] ha z powierzchni działki "G" (Nr ewidencyjny [...]), względem areału objętego wnioskiem zainteresowanego w odniesieniu do obu tych działek. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku. Dyrektor DOR ARiMR – po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i przytoczeniu podstaw prawnych regulujących system płatności bezpośrednich – podkreślił następnie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia znaczenie kontroli na miejscu. Stwierdził, iż inspekcja terenowa dokonana w rozpatrywanym przypadku potwierdziła to, że część działki "G" zadeklarowanej przez stronę, o powierzchni [...] ha, nie była użytkowana jako łąka trwała w roku 2012. W odniesieniu do działki rolnej "E" organ drugiej instancji stwierdził jedynie, że w wyniku pomiarów ustalono, iż powierzchnia uprawniona do płatności wyniosła [...] ha (wobec areału [...] ha deklarowanego przez wnioskodawcę). W terminowej skardze do tutejszego Sądu strona zażądała uchylenia decyzji organu wyższego stopnia i naliczenia dopłat według parametrów wskazanych we wniosku z 2012 r. Uzasadniając takie żądania skarżący zarzucił przede wszystkim posługiwanie się przez organy szablonami (sztampami) decyzji. Następnie, powołując się na instrukcję wypełniania wniosku, twierdził, że [...] arów (z ogólnej powierzchni [...] arów) spornej działki Nr ewidencyjny [...] zgłosił jako ugór, a nie jako łąkę trwałą. Zarzucił dalej, że systemy, którymi posługuje się Agencja ([...]) dają jedynie przybliżone wyniki pomiarów. Nie są w każdym razie danymi z ewidencji gruntów i budynków. Posługując się takimi przybliżonymi danymi, Agencja tworzy zafałszowany kształt i wymiary wspomnianej działki. Tymczasem wypis z ewidencji gruntów stanowi kopię danych opracowanych przez specjalistów (geodetów). W uzasadnieniu skargi sformułowano również zarzut dokonania przez pracowników Agencji błędnych pomiarów (być może działki kogoś innego). Skarżący nie oponuje przeciwko kontroli w terenie, ale kwestionuje sposób jej przeprowadzenia. Jego zdaniem, należało go o kontroli zawiadomić. Nie zrobiono tego, co oznacza, że dane z kontroli zostały uzyskane bezprawnie, a jako takie – nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Tym bardziej, że nikt nie przedstawił skarżącemu raportu (protokołu) z kontroli. Strona została w ten sposób pozbawiona prawa do obrony. Skarżący zapowiedział przedstawienie sądowi własnego protokołu pomiarów spornej działki. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Strona skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., które potraktowała jako uzupełnienie skargi (k. [...] akt sądowych). Do pisma dołączono kopię dyplomu, potwierdzającego kwalifikacje zawodowe zainteresowanego jako [...] (k. [...] tychże akt), a także sporządzony osobiście przez niego pomiar spornej działki Nr ewidencyjny [...] (k. [...] tych samych akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej samej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w jej granicach, sąd nie jest jednak związany ani zarzutami skargi, ani też powołaną w niej (ewentualnie) podstawa prawną (art. 134 § 1 tej samej ustawy). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego (wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji), mimo że nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. Istota sporu polega w niniejszej sprawie na ocenie zasadności (bezzasadności) wykluczenia przez organy z płatności bezpośredniej (JPO) na 2012 r. części areału ([...] ha) działki ewidencyjnej Nr [...] (tzw. działki "G"), a także działki ewidencyjnej Nr [...] (tzw. działki "E") objętych wnioskiem skarżącego. Dobitnego podkreślenia wymaga w związku z tym, że w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego oraz sposobu jego wykorzystania w uzasadnieniach decyzji obu instancji, okoliczność ta nie poddaje się w istocie ocenie Sądu, z następujących powodów. Po pierwsze, należy podzielić stanowisko strony skarżącej odnośnie do wątpliwości jakie budzi rzetelność kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu [...]stycznia 2013 r. Efekty tej kontroli są mało czytelne, a przy tym wybiórcze. Wykonane w czasie kontroli zdjęcia fotograficzne ukazują bowiem nieruchomość pod znaczną pokrywą śniegu, co bardzo mocno ogranicza orientację, zarówno co do tego, jakie części spornej działki "G" były w istocie fotografowane, jak i co do sposobu zagospodarowania działki. Dodatkowego, silnego przy tym zaakcentowania wymaga to, że materiał zdjęciowy w ogóle nie odnosi się (nie odzwierciedla więc) stanu działki rolnej "E" (Nr ewidencyjny [...]), w zakresie której także wykluczono część powierzchni od dopłat. Mimo tych braków organy obu instancji podzieliły bezkrytycznie ustalenia tak przeprowadzonej kontroli, przedstawiając je zresztą bardzo ogólnikowo w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć. Tymczasem z innych podobnych spraw rozpoznawanych przez Sąd wynika, że wyniki kontroli dokonywanej w okresie zimowym są zazwyczaj weryfikowane w okresie wiosenno-letnim, kiedy łatwo jest określić przynajmniej sposób zagospodarowania działki. Po drugie, znaczenie dowodu z kontroli wykonanej w dniu [...]stycznia 2013 r. obniża w istotny sposób to, że skarżący nie został o jej wynikach powiadomiony. W każdym razie, akta administracyjne sprawy nie zawierają żadnego dowodu, który podważałby zasadność sformułowanego w skardze zarzutu o pozbawieniu strony prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania zgodnie ze standardem wyznaczonym w art. 10 § 1 k.p.a. Marginalnie wypada jedynie wspomnieć – w związku z innym zarzutem sformułowanym w skardze – że według standardów unijnych kontrola na miejscu może być dokonywana nawet bez wiedzy rolnika, co ma zapobiegać ewentualnym nadużyciom. Po trzecie, dopiero co opisane uchybienie normom postępowania jawi się jako bardzo istotne, jeśli zważyć ewidentną rozbieżność między granicami (kształtem) działki ewidencyjnej Nr [...] zaznaczonymi na mapie znajdującej się w dokumentacji sprawy (karta nieoznaczona numerycznie; chodzi o pierwszy dokument w zbiorze przedłożonym Sądowi przez organy, ze skargą), a granicami (kształtem) tej samej działki przedstawionej Sądowi przez skarżącego (k. [...] akt sądowych). Niezwłocznego podkreślenia wymaga przy tym, że o wysokości dopłat rolniczych decyduje w ostateczności areał właściwie (prawidłowo) zagospodarowany przez wnioskodawcę, stosowne do wymogów regulowanych przepisami o płatnościach określonego rodzaju (a nie powierzchnia działki wynikająca z danych z ewidencji gruntów). Prawidłowe ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych działki oraz jej kształt są jednak niezbędne do niewadliwego obliczenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy. Po czwarte, nawet uwzględniając ewidentne różnice między sposobem dokonywania kontroli administracyjnej (której poddano pierwotnie wniosek skarżącego) a kontroli na miejscu, to na podstawie treści uzasadnień kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji, nie sposób się zorientować – zważywszy na ogólnikowe jedynie powołanie się na wyniki kontroli z dnia [...] stycznia 2014 r. – dlaczego należało przyjąć wykluczenie obszaru o powierzchni aż o [...] ha z areału działki rolnej "G". Godzi się bowiem zauważyć, że w pierwotnej decyzji tyczącej płatności ONW na rok 2012 (z dnia [...] października 2012 r., Nr [...]) organ pierwszej instancji wykluczył w odniesieniu do tej działki jedynie [...] ha). Osobno wypada zauważyć rozbieżność w wyliczeniu wysokości należnej płatności bezpośredniej (JPO) przez organy obu instancji. Pierwszoinstancyjne orzeczenie opiewa mianowicie na kwotę [...] zł, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego mowa (na s. [...]) o kwocie 9[...] zł. Dotychczasowe rozważania jednoznacznie dowodzą, że skontrolowane decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, zwłaszcza zaś wcześniej już wspomnianego art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – wobec nieustalenia (w sposób nie budzący zastrzeżeń) podstawowych elementów stanu faktycznego, zwłaszcza zaś powierzchni, podlegającej wykluczeniu z pomocy, o którą ubiegał się skarżący. Ponieważ oba naruszenia mogły mieć – i to ewidentnie – wpływ na wynik sprawy, przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – rozstrzygnięcia organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu (punkt I wyroku). Rozpatrując ponownie sprawę organy powinny przede wszystkim ustalić – w sposób nie budzący wątpliwości – rzeczywisty kształt działki ewidencyjnej Nr [...] (działki "G"), przebieg jej granic i powierzchnię całkowitą. Rozważenia wymagają ponadto: w jakim charakterze zgłosił skarżący wspomnianą działkę do płatności (organ przyjmuje, że chodziło o łąkę trwałą, natomiast w skardze mowa o ugorze) oraz fakt, że wniosek obejmował jedynie areał [...] arów tejże działki, której powierzchnia całkowita jest większa. Ta ostatnio wymieniona okoliczność ma istotne w sprawie znaczenie, zwłaszcza dla wykazania, że zachodzi rzeczywista konieczność wykluczenia pewnego areału z przyznanej pomocy (nie można wszak wykluczyć, że organy wyłączały dotychczas, niejako dodatkowo, z płatności pewną powierzchnię działki "G", która już wcześniej została wyłączona we wniosku zainteresowanego). Wszystkie wskazane kwestie powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach odpowiadających w pełni standardowi określonemu w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., tak aby kolejne rozstrzygnięcie poddawało się już ewentualnej kontroli Sądu. Orzeczenie o kosztach (punkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w § 2 rozporządzenia MS z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 461), natomiast rozstrzygnięcie pomieszczone w punkcie III wydano na podstawie art. 152 tej samej ustawy.