III SA/Wr 798/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant: Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A w B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. D. z dnia [...] r. Nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] r. zezwolenia z dnia [...] r. Nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu wydanego "A" w B. D., z uwagi na uchybienie terminu wniesienia drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję II instancji skarżąca "A" podniosła zarzut naruszenia art. 57 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej (o.p.) oraz art. 115 Kodeksu cywilnego (k.c.); art. 111 ust. 7 i art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według skarżącej, wpłacenie przez nią w poniedziałek, dnia [...] r., czyli w pierwszym dniu następującym po dniu wolnym od pracy, na konto gminy drugiej raty opłaty z tytułu korzystania z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, której termin płatności przypadał na [...] r., jest zgodne z obowiązującym prawem, czyli z art. 115 k.c, art. 57 § 4 k.p.a., a także z art. 12 § 5 o.p. Według skarżącej, do opłaty za zezwolenie na sprzedaż alkoholu powinny być stosowane przepisy o.p. Przemawia za tym publicznoprawny charakter opłaty (opłata jest dochodem gminy), a zobowiązane do jej pobierania są organy podatkowe (wójt, burmistrz i prezydent). Opłata spełnia zatem przesłanki z art. 2 § 1 pkt 1 o.p. W skardze zarzucono również brak wymaganego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji I instancji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej wątpliwość budzi stanowisko organu, uznające wpływ na konto gminy drugiej raty opłaty następnego dnia po dniu wolnym od pracy za takie naruszenie zasad, których skutkiem jest cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych we wszystkich punktach handlowych skarżącej. Interpretacja przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzi do wniosku, że ustawa ta nie może przewidywać tak dotkliwej i surowej sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, ponieważ jest nieadekwatna do czynu. Ponadto powoduje duże straty finansowe i handlowe dla skarżącej. Stąd treść rozstrzygnięcia organu winna podlegać szczególnie wnikliwej ocenie w ramach uznania administracyjnego. Przyjmując nawet, że wpłata raty następnego dnia po dniu wolnym od pracy stanowi naruszenie zasad obrotu napojami alkoholowymi, to należy mieć na uwadze, że było to naruszenie jednorazowe, które nie powinno skutkować cofnięciem zezwolenia na sprzedaż. Skarżąca powołała się na decyzję w zbliżonej sprawie dotyczącej terminu wpłaty gotówkowej na rachunek organu gminy za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, kiedy organ II instancji uznał wpływ na rachunek gminy w dniu [...] kolejnej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia za usprawiedliwiony. W związku z tym organ uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Skarżąca podkreśliła, że wywiązuje się ze wszystkich obowiązków, wynikających z decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych. Gdyby miała świadomość obowiązku dokonania płatności przed dniem wolnym od pracy, uczyniłaby to. Była jednak przekonana, że postępuje zgodnie z przepisami k.p.a., k.c. i o.p. Decyzja o wygaśnięciu zezwolenia pozbawi gminę dochodu z tytułu należnej opłaty za zezwolenie. Stanowi to też naruszenie ogólnych zasad wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, pomimo wykazania wielu jej uchybień, w tym uchybienia dotyczącego błędnego pouczenia o przysługującym stronie terminie do wniesienia odwołania. Wskazała na sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającą się twierdzeniem organu o rozpatrzeniu odwołania w trybie przepisów k.p.a., przy równoczesnym przyjęciu braku podstaw do zastosowania przepisów k.p.a. o terminach. W konkluzji skargi stwierdzono, że interpretując termin płatności opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych należy mieć na względzie charakter prawny opłaty, założenie racjonalnego ustawodawcy, a także art. 7 k.p.a. Skarżąca wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; umorzenie postępowania obu instancji; ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w sprawie jest sporne, czy opłatę za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wniesioną w pierwszym dniu roboczym przypadającym po dniu wolnym od pracy, tj. wponiedziałek dnia [...] r., można uznać za wniesioną w sposób skuteczny w sytuacji, gdy data końcowa uiszczenia wpłaty kolejnej raty opłaty przypadła na dzień ustawowo wolny od pracy ([...] r.). Organ powołał art. 111 ust. 1 oraz 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. Nr 70 poz. 473 ze zm.). Według tych przepisów, za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych gminy pobierają opłatę, wnoszoną na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w trzech równych ratach, w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Niedokonanie wpłaty terminie, stosownie do art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy, skutkuje według organu, wygaśnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ podniósł, że nieuiszczenie drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przewidzianym ustawowo terminie do dnia [...] jest bezsporne w rozpatrywanym stanie faktycznym. Skarżąca uważa jednak, że wpłata dnia [...], w najbliższym dniu roboczym po dniu [...], przypadającym na niedzielę, powinna być oceniona z uwzględnieniem zasady przewidzianej w art. 57 § 4 k.p.a., art. 115 k.c, art. 12 § 5 o.p. i potraktowana jako uiszczenie opłaty z zachowaniem ustawowo przewidzianego terminu. Organ ustosunkowując się do tego zarzutu, ustalił charakter terminu, wynikającego z art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także skutki jego niedotrzymania. Organ wskazał, że wyróżnia się terminy materialnoprawne, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków obywatela w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, w tym m.in. prawa i obowiązki w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych. Terminy procesowe są natomiast okresami przewidzianymi do dokonania przez podmioty postępowania określonej czynności procesowej. Różnica między obydwoma rodzajami terminów sprowadza się do odmiennych skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminowi procesowemu powoduje skutek w sferze procesowej (np. niemożność skutecznego wniesienia odwołania). Upływ terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Organ podkreślił, że istotnym kryterium rozróżnienia rodzaju terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza (lub nie wyłącza) powstanie stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, mogącej wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki. Według organu, terminy do uiszczenia opłaty, określone w art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, są terminami prawa materialnego. Skutkiem nieuiszczenia kolejnej raty we wskazanym terminie [...], jest wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu stosownie do treści art. 18 ust. 12 pkt 5 powołanej ustawy. Wygaśnięcie to pociąga za sobą wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego obejmującego konkretne uprawnienie do sprzedaży napojów alkoholowych. Organ stwierdził, że terminy prawa materialnego mogą być przedłużane lub przywracane tylko w sytuacji, gdy przewiduje to konkretna ustawa. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewiduje natomiast możliwości prolongaty terminu do dokonania opłaty za korzystanie z zezwolenia do sprzedaży napojów alkoholowych na podstawie art. 111 ust. 7. Niedochowanie terminu powoduje więc wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie ma przy tym znaczenia fakt, czy opóźnienie było jednorazowe, zawinione, czy jakie były przyczyny uchybienia terminowi. Ustawa nie różnicuje skutku uchybienia terminu wpłaty rat opłaty z tytułu korzystania z zezwolenia w zależności od stopnia konkretnego naruszenia ani liczby naruszeń. Nie przewiduje też stopniowania skutków uchybienia. Skutkiem nieprzestrzegania ustawowego warunku dokonania wpłaty w ustawowo określonym terminie jest zawsze wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, a nie jego cofnięcie, jak wywodzi skarżąca. Nieświadomość naruszenia przepisów prawa i brak złej woli pozostają bez wpływu na ten skutek. Ustosunkowując się do twierdzenia skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 57 § 4 k.p.a., organ wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych oraz literatura przedmiotu jednoznacznie podzielają pogląd, że do terminów prawa materialnego nie stosuje się przepisów rozdziału 10 k.p.a. Terminów tych nie oblicza się zatem w sposób wskazany w art. 57 k.p.a. Nie jest też dopuszczalne ich przywrócenie na podstawie art. 58-60 k.p.a. Zatem choć koniec terminu do uiszczenia drugiej raty opłaty z tytułu posiadanego zezwolenia przypadł na dzień ustawowo wolny od pracy ([...] r.), to do terminu tego, mającego charakter terminu prawa materialnego, nie ma zastosowania przepis art. 57 § 4 k.p.a., gdyż odnosi się on do terminów prawa procesowego. Stwierdzenie to nie pozostaje w sprzeczności, jak twierdzi strona skarżąca, z tym, że sprawy dotyczące wydawania i cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, są sprawami z zakresu administracji publicznej rozstrzyganymi w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na to, że skarżącą wiązał stosunek administracyjnoprawny, nie można do niego stosować konstrukcji wynikających z prawa cywilnego, czyli powoływanego przez skarżącą art. 115 k.c., według którego, jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy, upływa on dnia następnego. Kodeks cywilny reguluje bowiem stosunki cywilnoprawne, a nie stosunki administracyjnoprawne. Zdaniem organu, nietrafny jest argument, że do przedmiotowej opłaty ma zastosowanie przepis art.12 § 5 o.p. W orzecznictwie i w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie są niepodatkowymi należnościami budżetów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 o.p., do których ustalenia lub określenia, w trybie i na zasadach o.p., uprawnione są organy podatkowe. Nie stosuje się zatem o.p. do tych opłat zarówno do sposobu ich ustalania, jak i egzekwowania, a także skutków ich nieuiszczania (uchwała NSA z dnia 6 maja 2003 r., FPK 11/02, ONSA 2003/3/92; wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., II SA 2881/00, Lex nr 157807; I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Komentarz do ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Zakamycze 2002). Organ uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja organu I instancji, wbrew zarzutom skargi, zawiera bowiem uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Dotyczy to także decyzji II instancji. Organ stwierdził, że jego decyzja powołana w skardze została natomiast wydana w innym stanie faktycznym niż będący przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Co do twierdzenia skarżącej o konieczności dokonywania wnikliwej oceny w ramach uznania administracyjnego sankcji w postaci "cofnięcia zezwolenia", jak błędnie podaje, zamiast "wygaśnięcia zezwolenia", organ wskazał, że w myśl art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia jest przewidzianą wprost przez prawo, bezwarunkową i bezwzględną konsekwencją niedotrzymania terminów dokonywania opłaty za korzystanie z zezwolenia, określonych w art. 111 ust. 7 ustawy, w sposób ścisły i jednoznaczny. Wyraża się to kalendarzowym oznaczeniem daty upływu terminów i brakiem wskazania przez ustawę jakichkolwiek odstępstw w tym zakresie, szczególnie związanych z sytuacją przypadania końca terminu na dzień ustawowo wolny od pracy (w rozpatrywanej sprawie jest to niedziela). Obowiązek uiszczenia opłaty oraz związana z tym nim sankcja wygaśnięcia zezwolenia wynika bezpośrednio z mocy ustawy. Niezrealizowanie obowiązku dokonania w terminie opłaty przez podmiot uprawniony powoduje zatem po stronie organu administracji obowiązek wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Wydanie takiej decyzji nie następuje w trybie uznania administracyjnego. Jej wydanie potwierdza jedynie następstwa wynikające wprost z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W konsekwencji, organ uznał także za bezpodstawne zarzucane przez skarżącą naruszenie art. 111 ust. 7 i art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Co do zarzutu utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, mimo stwierdzenia licznych uchybień tej decyzji, w szczególności błędnego pouczenia strony o przysługującym jej terminie do wniesienia odwołania, organ wskazał, że w zaskarżonej decyzji stwierdził, że powołane przez skarżącą naruszenie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Błędna informacja o terminie zaskarżenia decyzji nie spowodowała bowiem skutków negatywnych dla strony. Z akt sprawy wynika, że strona ustanowiła w dniu [...] r. pełnomocnika, którego upoważniono "w sprawie uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na rzecz "A". Decyzję organu I instancji z dnia [...] r. doręczono stronie w dniu [...] r., a pełnomocnikowi w dniu [...] r. Odwołanie wniesiono [...] r., a zatem przed upływem ustawowego 14 -dniowego terminu. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca w skardze, organ nie stwierdził innych uchybień. Biorąc pod uwagę, że skarżąca nie wniosła do sprawy nowych okoliczności, organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, w wypadku stwierdzenia co najmniej jednego z uchybień (materialnoprawnych lub procesowych) wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeżeli zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, skargę należy oddalić, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 151 tej samej ustawy. Należy podkreślić, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych zasad oceny dokonywanej przez sądy administracyjne skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 70 poz. 473 ze zm.). Według art. 111 ust. 1 i 7 tej ustawy, za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych gminy pobierają opłatę, wnoszoną na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w trzech równych ratach, w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości należy do materialnego prawa administracyjnego. Terminy w niej określone mają zatem charakter materialnoprawny. Stwierdził to trafnie organ II instancji. Bezzasadne jest zatem odwoływanie się przez skarżącą do argumentacji prawniczej opartej o przepisy proceduralnoprawny, zawarte w przepisach k.p.a. czy w o.p. o terminach. Stosunek prawny, oparty o przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości ma charakter administracyjnoprawny. Z uwagi na to odwoływanie się przez skarżącą do przepisów kodeksu cywilnego, regulujących kwestię terminów jest także bezzasadne, jak trafnie ustalił organ II instancji. W rozpatrywanej sprawie skarżąca bezspornie dokonała wpłaty wymaganej opłaty z jednodniowym uchybieniem terminu, to jest w poniedziałek, dnia [...] r., zamiast w ustawowo określonym terminie, przypadającym na dzień [...]. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości stanowi w art. 18 ust. 12 pkt 5 jednoznacznie, że jeśli wpłata nie zostanie dokonana w terminie, następuje wygaśnięcie zezwolenia, a nie cofnięcie zezwolenia, jak nietrafnie wskazała skarżąca. Wygaśnięcie następuje z mocy prawa. Organ wydaje w takiej sprawie decyzję administracyjną deklaratoryjną, potwierdzającą jedynie skutki prawne wynikające wprost z ustawy. Decyzja ta ma charakter związany, a nie swobodny. Stąd wywody skarżącej odnośnie naruszenia zasad trybu uznaniowego w toku wydawania zaskarżonej decyzji są bezzasadne. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje możliwości przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia opłaty. Stąd podnoszenie dotychczasowego regularnego uiszczania opłat przez skarżącą czy dotkliwych skutków prawnych zaskarżonej decyzji dla skarżącej, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucane błędne pouczenie w decyzji I instancji co do wniesienia odwołania nie wpłynęło na naruszenie praw strony skarżącej, która wniosła odwołanie w terminie. Sąd nie stwierdził natomiast uchybienia polegającego na wadliwym uzasadnieniu decyzji I instancji. Powoływane okoliczności o charakterze proceduralnoprawnym nie miały negatywnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Sąd stwierdza, że powoływanie się przez skarżącą na inną decyzję wydaną przez organ II instancji nie może być uwzględnione z uwagi na to, że wykracza to poza zakres rozpatrywanej sprawy. Według Sądu, w sprawie nie zachodzi zarzucana przez skarżącą sprzeczność między ustaleniem, że w postępowaniu odwoławczym organy stosowały przepisy k.p.a., a odmówiły zastosowania przepisów k.p.a. do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jak już bowiem ustalono, terminy z w art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości mają charakter materialnoprawny. Stąd niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a., dotyczących terminów o charakterze proceduralnoprawnym. Co do twierdzenia skarżącej o konieczności dokonywania wnikliwej oceny w ramach uznania administracyjnego sankcji w postaci "cofnięcia zezwolenia", jak błędnie podaje skarżąca, zamiast "wygaśnięcia zezwolenia", organ trafnie wskazał, że w myśl art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia jest przewidzianą wprost przez prawo, bezwarunkową i bezwzględną konsekwencją niedotrzymania terminów dokonywania opłaty za korzystanie z zezwolenia, określonych w art. 111 ust. 7 ustawy, w sposób ścisły i jednoznaczny. Terminy te są określone kalendarzowo oraz brak jest w ustawie odstępstw w tym zakresie, szczególnie związanych z sytuacją przypadania końca terminu na dzień ustawowo wolny od pracy (w rozpatrywanej sprawie jest to niedziela). Obowiązek i sankcja jego naruszenia wynika wprost z ustawy. W takiej sytuacji organ jest obowiązany do wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Biorąc pod uwagę, że argumenty skarżącej nie zasługiwały na uwzględnienie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o przepis art.151 u.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.