III SA/Wr 80/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpatrzeniu wniosku Z. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...]. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] Nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie z dniem [...] decyzji tego organu Nr [...], Nr [...], Nr [...] z dnia [...] zezwalających na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce handlowej "D. M." - utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono, że pismem z dnia [...]. Z. K. wniósł na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza stwierdzającej wygaśnięcie z dniem [...] decyzji wydanych na jego rzecz w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jako niezgodnych z prawem. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło uwzględnienia żądania strony. Jak wówczas ustalono w toku postępowania, decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta B. stwierdził wygaśnięcie decyzji własnych z dnia [...] o numerach wyżej podanych, zezwalających stronie na sprzedaż napojów alkoholowych w prowadzonej placówce handlowej, z powodu niedokonania opłaty I raty za korzystanie w roku 2005 z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w terminie do [...]., co zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi spowodowało wygaśnięcie uzyskanych zezwoleń i tym samym uzasadniało wydanie decyzji w oparciu o art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., stwierdzających powyższy stan prawny. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r. Sąd Rejonowy w D. w sprawie [..] uniewinnił oskarżonego Z. K. od popełnienia zarzuconego mu czynu tj. tego, że w okresie od [...] do [...]. w B. , działając w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, sprzedawał napoje alkoholowe bez wymaganego zezwolenia. Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Ś. utrzymał w mocy powyższy wyrok. Z uzasadnień zapadłych wyroków wynika, że oba orzekające w sprawie Sądy przyjęły, iż oskarżony pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu, że posiada nadpłatę i powinna być ona zaliczona na poczet bieżącej opłaty i tym samym działał on w warunkach usprawiedliwionej nieświadomości bezprawności swojego czynu. Z. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc ponownie te same zarzuty i twierdzenia jak w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że wskazane przez stronę zarzuty nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Za całkowicie chybiony i nie mający w żadnej mierze zastosowania w powyższej sprawie uznało zarzut jakoby wykonanie decyzji wywołało czyn zagrożony karą po myśli art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. W ocenie Kolegium nie może budzić także żadnej wątpliwości, wbrew twierdzeniom strony, deklaratoryjny charakter decyzji Burmistrza. Nie zmieniają również nic w sprawie orzeczenia wydane przez sąd powszechny w sprawach karnych, nie mogą one bowiem stwarzać w sprawie nowego stanu prawnego. Orzeczenia takie z reguły nie odnoszą się do istniejącego stosunku administracyjnego, a jedynie stwierdzają, czy doszło do popełnienia przestępstwa przez konkretną osobę fizyczną. Taka sytuacja zachodzi i w tej sprawie. Orzekające Sądy odniosły się jedynie do braku zawinienia po stronie oskarżonego w zakresie zarzucanego mu czynu, co skutkowało jego uniewinnieniem, w żaden sposób nie stwierdzały jednak o braku bezprawności działania ze strony oskarżonego, a jedynie, co zaakcentował w swoim stanowisku Sąd Okręgowy, o usprawiedliwionej nieświadomości bezprawności czynu, jako okoliczności wyłączającej popełnienie przez niego przestępstwa. Odnosząc się do zakresu normatywnego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium argumentowało, że decyzja Burmistrza stwierdzająca wygaśnięcie decyzji własnych zezwalających stronie na sprzedaż napojów alkoholowych wydana została w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 18 ust. 12 pkt 5, ust. 13 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi natomiast, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa w przypadku niezłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4, lub niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 11 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7. Zatem skoro strona nie dokonała stosownych opłat, o jakich mowa wyżej, a czego w trakcie prowadzonego postępowania nie kwestionowała, zasadnym było w ocenie Kolegium wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie przedmiotowych zezwoleń. Z. K. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się jej uchylenia, ponieważ została wydana z naruszeniem prawa i interesu prawnego skarżącego, zarzucając, że decyzja Burmistrza była podstawą skierowania przeciwko jego osobie aktu oskarżenia o to, że w dniach [...] roku prowadził sprzedaż napojów alkoholowych bez wymaganych zezwoleń. W sprawie karnej zapadł wyrok uniewinniający. Sądy karne I i II instancji stwierdziły, że w dniu [...]. posiadał ważne zezwolenia do roku 2008, ponadto w uzasadnieniach orzeczeń w sprawach karnych znajdują się zapisy o bezczynności Burmistrza od 2002 roku. W ocenie skarżącego wyrok w sprawie karnej z mocy prawa unieważnia decyzję Burmistrza w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń, zwłaszcza w tej części, w której wskazano, że nastąpiło to z dniem [...] W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawą do uchylenia decyzji jest naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymaga, że na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych, co oznacza, że decyzje ostateczne, czyli takie, od których nie służy odwołanie, mogą być weryfikowane jedynie w trybach nadzwyczajnych i jednym z nich jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten nie może być zrównany ze zwykłym trybem odwoławczym przysługującym od decyzji nieostatecznych i wobec tego nie ma w nim możliwości swobodnego rozpatrzenia sprawy na nowo przez uprawniony organ. Granice rozpoznania zostały zatem zawężone przez ustawodawcę do ściśle określonych przypadków, z powodu których może dojść do stwierdzenia nieważności, o czym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący - inicjując ten nadzwyczajny tryb postępowania wobec ostatecznej decyzji Burmistrza o stwierdzeniu wygaśnięcia wydanych na okres czterech lat (od [...]. do [...].) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu niedokonania stosownych opłat - wskazywał na punkty 2) i 6) art. 156 § 1 k.p.a., stanowiące, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ( pkt 2) lub gdy w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6). Na poparcie swych twierdzeń powoływał się na wyroki zapadłe w sprawie karnej uniewinniające go w obu instancjach od popełnienia występku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), utrzymując nadto, że posiada nadpłatę z tytułu opłat za udzielenie zezwoleń na sprzedaż alkoholu za 2002 rok, która powinna być jego zdaniem uwzględniona przez organ w rozliczeniach opłat za korzystanie z wyżej wymienionych zezwoleń w roku 2005. Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza należy przyjąć, iż nie uchybia ono prawu, albowiem wbrew twierdzeniom skargi podjęta decyzja nie jest obarczona żadną ze wskazywanych wadliwości. W kontekście pkt 2) § 1 art. 156 k.p.a. trzeba zauważyć, iż podstawa prawna do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia wskutek nieuiszczenia opłat wynika wprost z art. 18 ust. 12 pkt 5) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W świetle ust. 12 pkt 5) tego artykułu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wygasa w przypadku niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7. Użycie trybu imperatywnego "wygasa" oznacza z mocy prawa wygaśnięcie zezwolenia, jeżeli brak jest opłaty, przy czym nie ma znaczenia prawnego z powodu jakich okoliczności nastąpiło jej nieuiszczenie. Wygaśnięcie zezwolenia następuje w dniu, w którym upłynął termin do wniesienia stosownej opłaty ( vide uzasadnienie uchwały składu 5 sędziów z dnia 23 czerwca 1997r. Naczelnego Sądu Administracyjnego OPK 32/97, ONSA 1997/4/152). Decyzyjna forma stwierdzania wygaśnięcia zezwolenia znajduje oparcie w aktualnym stanie prawnym w treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., przewidującego, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony – w związku z art. 18 ust. 13 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stanowiącym, że przedsiębiorca, którego zezwolenie wygasło z przyczyn określonych w ust. 12 pkt 5, może wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia (podkreślenie Sądu). W takim kształcie rozwiązań prawnych obowiązek wydawania decyzji w omawianym przedmiocie nie może zatem budzić wątpliwości. W stanie faktycznym sprawy nie jest kwestionowana okoliczność braku dokonania przez skarżącego osobnej opłaty za korzystanie z zezwoleń w terminie określonym przez art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do wniesienia I raty, tj. do [...]. Tym samym, z dniem [...]zezwolenia na sprzedaż przez skarżącego napojów alkoholowych wygasły z mocy prawa skoro z datą upływu wskazanego terminu ustawodawca powiązał taki właśnie skutek prawny. Powoływanie się zaś przez skarżącego na powstanie nadpłaty z rozliczenia opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych za rok 2002 r. nie może odnieść skutku prawnego w zakresie obowiązku wniesienia opłaty na rok 2005 z tej racji, że organy nie uznały jej istnienia i jest ona zagadnieniem spornym, pozostaje odrębną sprawą, która nie może być rozstrzygana w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż alkoholu na lata [...], a w konsekwencji – również w ramach później prowadzonego trybu na mocy art. 156 § 1 k.p.a. Z akt nie wynika by skarżący w odrębnym postępowaniu administracyjnym podjął skuteczne czynności procesowe zmierzające do ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii nadpłaty w związku – jak zarzuca – z bezczynnością Burmistrza tudzież z czynnościami materialno-technicznymi tego organu, jeśli miały one miejsce. Z kolei ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawiera regulacji w przedmiocie możliwości samodzielnego potrącania przez strony ewentualnych nadpłat, wobec tego jednostronne oświadczenie skarżącego w tej materii nie może skutkować uznaniem, że opłata w dniu [...]. została dokonana. Godzi się nadto podnieść, iż sądy karne nie przesądzały sprawy nadpłaty i nie ma w motywach ich wyroków sformułowania, jak przytoczono w skardze, że " 3[...]. skarżący posiadał ważne zezwolenia do 2008 roku". Z uzasadnień orzeczeń w sprawie karnej wynika jedynie, że skarżącemu nie można przypisać winy, albowiem w dniach [...] mógł pozostawać w przeświadczeniu, że organ uwzględni jego żądanie co do nadpłaty oraz, że zezwolenie nie wygasło, jest nadal ważne, ponieważ nie została jeszcze wydana i doręczona mu decyzja z dnia [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwoleń. Prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że orzeczenia wydane w sprawie karnej uniewinniające skarżącego od zarzucanego mu czynu, opisanego w art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie wpływają w żadnym razie na rozstrzygnięcia administracyjne. Na gruncie postępowania karnego bada się zamiar sprawcy w aspekcie winy za zarzucany czyn, natomiast kwestie zawinienia nie przesądzają w ogóle na tle brzmienia cytowanego wyżej art. 18 ust. 12 pkt 5) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dla wygaśnięcia zezwolenia wystarczy bowiem sam fakt braku wniesienia opłaty w ustawowym terminie, bez zważania na okoliczności temu towarzyszące, jak już zaznaczono wyżej. W konsekwencji słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się spełnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych skoro istniała podstawa prawna do jej wydania i nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, pomijając istotną okoliczność, że dla stwierdzenia nieważności nie wystarczy zwykłe naruszenie prawa, lecz musiałoby być ono rażące. Trafnie także Kolegium przyjęło, że pkt 6 § 1 art. 156 k.p.a. nie ma żadnego odniesienia do okoliczności sprawy, gdyż decyzja ta – znajdująca w pełni umocowanie w prawie - nie wywołuje czynu zagrożonego karą. W przedstawionym świetle skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.