III SA/Wr 80/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie oddala skargę. Rozstrzygnięciem protestu z [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z 5 czerwca o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2069), art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, ze. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1303/2013) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 55 i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217; dalej: ustawa wdrożeniowa, u.p.s.f.), po rozpoznaniu protestu – "A" Sp. z o.o. (dalej: wnioskodawca; strona; skarżący), od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu nr [...] pn.: "[...]", Zarząd Województwa D. pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. na lata 2014-2020 (IZ), nie uwzględnił protestu. Rozstrzygniecie podjęto w następującym stanie faktycznym. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. złożył wniosek o dofinansowanie nr [...] tytuł projektu "[...]" w ramach Osi Priorytetowej: 1. Przedsiębiorstwa i innowacje, Działanie: 1.3 Rozwój przedsiębiorczości, Poddziałanie 1.3.2. Rozwój przedsiębiorczości - ZIT WrOF, Schemat 1.3 B Wsparcie infrastruktury przeznaczonej dla przedsiębiorców. Wniosek został złożony do D. Instytucji Pośredniczącej. Projekt niniejszy otrzymał pozytywną ocenę spełnienia warunków formalnych oraz zgodności z Zintegrowanymi Inwestycjami Terytorialnymi (ZIT). Pismem z dnia [...] listopada 2017 roku D. Instytucja Pośrednicząca (dalej jako DIP) poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu. Przyczyną tego rozstrzygnięcia była w ocenie tej Instytucji negatywna ocena w zakresie "Zasadność i adekwatność wydatków". Projekt został oceniony jako niespełniający kryteriów merytorycznych ogólnych "Zasadność i adekwatność wydatków" przez każdego z dwóch oceniających. W ocenie tej wskazano, że kryteria spełnia jedynie część biurowca A, która to część zajmuje jedynie 32,79% powierzchni całkowitej inwestycji. Dokonano z tego względu korekty kosztów inwestycji o ten wskaźnik. Natomiast tak dokonana korekta przekraczała wskazane w Kryteriach wyboru projektu w ramach RPO dla Województwa D. 2014-2020 stanowiące załącznik nr 2 do Regulaminu Konkursu 10% kosztów kwalifikowanych, co spowodowało, że wniosek został oceniony negatywnie. Od powyższej oceny wnioskodawca wywiódł w dniu [...] listopada 2017 roku protest do Zarządu Województwa D.. W proteście "A" podniósł, że nie zgadza się z taką oceną projektu i wniosku. W uzasadnieniu tego stanowiska zawarto szeroką argumentację, zmierzającą do wykazania, że we wniosku o dofinansowanie wyjaśniono, że pomieszczenia biurowe oferowane przez objęty projektem Inkubator Przedsiębiorczości [...] na cele inkubacji przedsiębiorstw będą pomieszczeniami biurowymi o łącznej powierzchni 3300 m2, a wszystkie pomieszczenia biurowe w segmencie A wyposażone będą w biurko, krzesło oraz regał na dokumenty (26szt.). Wnioskodawca podkreślił, że zapisy strategii jednoznacznie wskazują, iż "Inkubator Przedsiębiorczości [...] oferował będzie: "pomieszczenia biurowe o łącznej powierzchni 3300 m2", a jedynie zakup wyposażenia zaplanowano dla 26 biur. W wyniku rozpoznania złożonego protestu, Zarząd Województwa D. poinformował wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu. Do pisma załączono uchwałę z dnia [...] stycznia 2018 roku nr [...] oraz uzasadnienie do projektu tej uchwały. W zasadniczym zakresie instytucja odwoławcza stwierdziła, że niedopuszczalna jest sytuacja, aby wnioskodawca przewidywał wytworzenie Infrastruktury dla maksymalnie 141 użytkowników, a zakładał jej wykorzystanie jedynie przez 26 przedsiębiorców. W ocenie bowiem tego organu mogłoby się okazać, że dofinansowanie zostanie przeznaczone na 115 biur, które w okresie trwałości w ogóle nie zostaną wykorzystane. Natomiast, jak zaznaczono w uzasadnieniu, wnioskodawca zobowiązany jest do utrzymywania projektu i jego rezultatu w okresie 3 lat od płatności końcowej, później może tą infrastrukturę dowolnie wykorzystywać. Zdaniem Zarządu Województwa D. wnioskodawcy muszą planować i realizować takie projekty, w których zobowiązują się do wytworzenia infrastruktury, która w pełni będzie wykorzystana przez przedsiębiorców na cele danego projektu. Organ w uzasadnieniu rozpatrzenia protestu wskazywał ponadto na opinię ekspertów badających wniosek na poziomie jego rozpoznania przez D. Instytucję Pośredniczącą. Wnioskodawca nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący odnosząc się do nieuwzględnieniu protestu zarzucił: 1. przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo tj. niezgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny wniosku w sposób nierzetelny, niejasny oraz stronniczy - co w konsekwencji spowodowało negatywną ocenę projektu poprzez jego ocenę jako niezgodnego z kryterium "Zasadność i adekwatność wydatków"; 2 przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo tj. niezgodnie z treścią art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny wniosku w sposób sprzeczny z obowiązującymi kryteriami wyboru projektów i Regulaminem konkursu, co w konsekwencji spowodowało negatywną ocenę projektu poprzez jego ocenę jako niezgodnego z kryterium "Zasadność i adekwatność wydatków"; 3. przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo tj. niezgodnie z treścią art. 49 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny wniosku pod względem zasadności i adekwatności wydatków, jak również pod względem racjonalności gospodarczej - poprzez anonimowych ekspertów, bez wskazania podstawy ich powołania, co budzi wątpliwości co do zgodności tej procedury z prawem wobec zmiany ustawy wdrożeniowej poprzez uchylenie obowiązywania jej art. 49 oraz przepisów intertemporalnych zawartych w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017 r. poz. 1475); Biorąc pod uwagę przedstawione zarzuty strona wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a co za tym idzie wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa D. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o jej oddalenie. Skarżąca w replice odpowiedzi na skargę dodatkowo podkreśliła, że "A" Sp. z o.o. działa już od 2009 r. jako Instytucja Otoczenia Biznesu. Strona zdecydowała się na stworzenie Inkubatora Przedsiębiorczości wspierającego rozwój żywności wysokiej jakości ze względu na wysoki innowacyjny potencjał tego sektora i swoje dotychczasowe doświadczenie. Skarżący podkreślił, że jest liderem Klastra [...] skupiającego firmy spożywcze, doradcze, technologiczne, organizacje samorządowe, uczelnie wyższe i instytuty naukowe. Strona wyjaśniła, że obok nadzoru nad funkcjonowaniem klastra realizuje transfery technologii, administruje portale internetowe związane z branżą spożywczą, prowadzi działalność w zakresie wynajmu powierzchni biurowych i laboratoryjnych. Podkreśliła również, że posiada super nowoczesny budynek biurowy w W., który stanowi zaplecze infrastrukturalne dla firm działających w sektorze spożywczym. Wyjaśniła, że budynek ten posiada nowoczesne laboratorium badawczo-rozwojowe, natomiast zgodnie z zapisami strategii wykorzystania infrastruktury, strategia biznesowa pkt. 5 Inkubator Przedsiębiorczości [...] zostanie zlokalizowany w odległości kilkuset metrów od lotniska w W. Skarżący podkreślił, że dzięki lokalizacji obu miejsc prowadzenia działalności (istniejącego ośrodka w W. i planowanego do utworzenia w W.) przy międzynarodowych portach lotniczych oraz autostradzie, w. zaplecze laboratoryjne będzie stanowiło trzon infrastruktury badawczo-rozwojowej dla w. Inkubatora w zakresie specjalizacji żywność wysokiej jakości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według § 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2016 r., poz. 217 ze zm.: dalej: ustawa wdrożeniowa, u.p.s.f.), w przypadku nieuwzględnienia protestu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r. poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 u.p.s.f., skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub – pośredniczącą). A contrario, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 u.p.s.f. W przepisach samej ustawy wdrożeniowej przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 61 ust. 8 u.p.s.f.). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 u.p.s.f.). Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku o dofinansowanie przedstawionego przez stronę przeprowadzona została w sposób odpowiadający prawu, w związku z czym nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd zgodził się w pełni ze stanowiskiem organu wskazanym w odpowiedzi na skargę. Przedmiotem rozpoznania w sprawie, jest zbadanie - czy ocena wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pn.: "[...]", złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014-2020, Oś priorytetowa: 1. Przedsiębiorstwa i Innowacje, Działanie: 1.3 Rozwój przedsiębiorczości, Poddziałanie 1.3.2 Rozwój przedsiębiorczości – ZIT WrOF, Schemat: 1.3. B Wsparcie infrastruktury przeznaczonej dla przedsiębiorców - została dokonana w sposób prawidłowy. Sąd stwierdza, że tak zakreślony przedmiot rozstrzygnięcia wskazuje, że ocenie podlega uzasadnienie zasadności projektu zawarte w spornym wniosku. W celu rozpoznania niniejszej sprawy w przedstawionym zakresie, przypomnieć trzeba, że stosownie do Regulaminu Konkursu obowiązującego w ramach przedmiotowego schematu 1.3 B, ocena przedmiotowego wniosku dokonywana jest w oparciu o "Kryteria wyboru projektów w ramach RPO WD 2014-2020" (będące załącznikiem nr 2 do Regulaminu Konkursu), zatwierdzonego uchwałą nr 38/16 z dnia 9 czerwca 2016 r. przez Komitet Monitorujący Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. Sporną w sprawie, jest kwestia oceny spełnienia kryterium merytorycznym "zasadność i adekwatność wydatków". Zgodnie z brzmieniem definicji tego kryterium, określonej załącznikiem nr 2 do Regulaminu konkursu pt.: Kryteria oceny projektów: "w ramach kryterium będzie sprawdzane, czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowane w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów oraz czy proponowana wysokość wydatków jest adekwatna do wdrożenia zaplanowanych działań. (...) Zasadność wydatków: Należy sprawdzić czy charakter planowanych wydatków w uzasadniony sposób odpowiada celom projektu. Czy wydatki są niezbędne i związane wyłącznie z realizacją działań uznanych za kwalifikowalne w projekcie. Należy w szczególności przeanalizować czy poniesienie wydatków jest optymalne pod względem technicznym, ekonomicznym i funkcjonalnym i w bezpośrednim stopniu dąży do realizacji podstawowych celów projektu znajdując jednocześnie adekwatne odzwierciedlenie we wskaźnikach produktu i/lub rezultatu. Adekwatność wydatków: W ramach kryterium ocenić należy również racjonalność wydatków tj. czy wysokość poszczególnych wydatków została prawidłowo i rzetelnie oszacowana (tj. czy wydatki nie zostały zawyżone). Adekwatność wydatków oznacza, że wysokość zaproponowanej ceny ma odzwierciedlenie w efektach jakie przyniesie projekt, a cel, który ma być osiągnięty za pomocą danego wydatku jest optymalnie pod względem kosztowym zaplanowany. Analiza adekwatności wydatków odpowiadać ma na takie zagadnienia, jak to czy cel jest racjonalnie zaplanowany (tj. czy nakłady nie są wyższe od potencjalnych efektów) oraz czy cel może być osiągnięty z nakładów o niższej wysokości bądź węższym zakresie rzeczowym." Sąd wskazuje, że skarżący określił, że celem projektu jest wsparcie dla MŚP specjalizujących się w tworzeniu żywności wysokiej jakości. W konsekwencji, aby uznać wydatki poniesione w tym projekcie za zasadne, skarżący musi wykazać, że w powiązaniu z określonymi wydatkami planował określone koszty na konkretne środki trwałe, niezbędne do prawidłowego funkcjonowania wspieranej infrastruktury, wykazując, że będą one w ten sposób dedykowane właśnie tej i wyłącznie tej wskazanej we wniosku branży. Mógł przykładowo zaplanować budowany budynek, przewidując określone sposoby jego wykorzystania, poprzez szczególne rozplanowanie pomieszczeń, czy szczególne właściwości tych pomieszczeń (zapewnienie określonej temperatury, wilgotności, oświetlenia, czy wentylacji), aby wykazać ich potencjalny, możliwy do wykorzystania w określonej branży sposób, np. na specjalistyczne laboratoria. Sąd stwierdza, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że całość planowanej infrastruktury będzie zgodna z Regulaminem konkursu i to skarżącego obciąża prawidłowe przygotowanie wniosku i takie jego sformułowanie, aby przekonać oceniających, że właśnie w tym konkursie (z uwagi na jego cel) ten projekt powinien otrzymać wsparcie. Sąd zgadza się z oceną projektu zgodnie, z którą projektowana inwestycja nie wykazuje spełnienia warunku dofinansowania wskazanego w Regulaminie konkursu, czyli, że w wyniku jej realizacji powstanie inkubator, którego działalność będzie się wpisywała w inteligentną specjalizację regionu, którą wybrał skarżący, "żywność wysokiej jakości". Należy zgodzić się z organem, że wybudowanie standardowego biurowca nie może wpisywać się w spełnienie tego warunku, gdyż biurowiec taki może być wykorzystywany w każdej niemalże branży na zaplecze biurowe, tym bardziej, że skarżący w pozostałych budynkach obiektu, poza budynkiem A, nie przewidział żadnego przygotowania ich wnętrz do wykorzystania przez określoną branżę. Sąd rozstrzygając, że badana ocena wniosku zastała przeprowadzona prawidłowo wziął w tej sprawie pod uwagę opinie ekspertów, którzy zgodnie uznali, że projekt wnioskowany przez skarżącego do dofinansowania nie spełnia kryterium "zasadność i adekwatność wydatków". Obaj oceniający zakwestionowali spełnienie tego kryterium w obszarze zasadności wydatków planowanych przez skarżącego do poniesienia, w tym zakresie, w jakim dotyczą budowy obiektu biurowego, którego stopień przygotowania dla MŚP nie wskazywał ich zdaniem na powiązanie z określoną branżą, dla której dedykowane jest wsparcie. W ramach oceny zostało stwierdzone, m.in. że "Oceniający nie widzi podstaw do uznania zasadności finansowania ze środków publicznych wydatków, które wprost nie są zwiedzane z realizacją założonego celu projektu, a odnoszą się do zakupu gruntu oraz budowy obiektu przewidzianego na potrzeby komercyjnego wynajmu lokali biurowych." Sąd nie przeprowadza kolejnej oceny wniosku, a kontroluje jedynie prawidłowość przeprowadzonej oceny w trakcie konkursu. W sprawie wniosek był oceniony rzetelnie w sposób prawidłowy w pełni obiektywny. Dokonując jego oceny wzięto pod uwagę zarówno Kryteria wyboru projektów jak i Regulamin konkursu. Z tych powodów nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 i ust, 2 ustawy wdrożeniowej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że ocena jego projektu została przeprowadzona niezgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Sąd wskazuje, że przepisy ustawy wdrożeniowej poddane zostały nowelizacji ustawą z dnia 7 lipca 2017 r., które weszły w życie w dniu 2 września 2017 r. Mocą tej nowelizacji przepis art. 49 ustawy wdrożeniowej został uchylony. Jednak w analizowanej sprawie ocena projektu (rozpoczęta przed wejściem w życie nowelizacji) zakończyła się w listopadzie 2017 r. W dniu [...] listopada 2017r. sporządzone zostało pismo Instytucji organizującej konkurs, informujące skarżącego o negatywnej ocenie jej projektu - ocenie dokonywanej w ramach wyboru projektów do dofinansowania. Z tego powodu dla oceny projektu skarżącego zastosowanie znajduje przepis art. 49 ustawy wdrożeniowej, w myśl przepisu art 16 ustawy zmieniającej. Dodatkowo Sąd w pełni zgadza się, z organem, że niezależnie od tego, czy organ procedowałby na podstawie art. 49 czy też nie, zakres zadań i rola eksperta w ramach oceny projektów zawnioskowanych do dofinansowania uległa zmianie jedynie w takim kierunku, że kompetencje ekspertów zostały poszerzone. W konsekwencji zarzut skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na zasadzie przepisu art 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji.