III SA/Wr 803/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją: decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] i postanowienie tego samego organu z dnia [...] r. Nr [...] wznawiające z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. określa, że wszystkie orzeczenia wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. W decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ARiMR") w J. G. przyznał M. P. płatność rolnośrodowiskową, w łącznej wysokości [...] zł. Orzeczenie to nie było kwestionowane przez zainteresowaną w trybie nadzoru instancyjnego. Ten sam organ, postanowieniem wydanym w dniu [...] r., wznowił z urzędu postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej, własnej decyzji, o której była mowa (z dnia [...] r.), powołując art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jako normatywna podstawę wznowienia. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że faktyczną przyczynę wznowienia stanowił "Raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...]", z dnia [...] r., który wpłynął do siedziby organu po wydaniu decyzji, a stanowiący nowy dowód w sprawie. Organ pierwszej instancji wydał – we wznowionym postępowaniu, w dniu [...] r. – decyzję Nr [...], w której także przyznał co prawda stronie płatność rolnośrodowiskową, ale w łącznej wysokości [...] zł. To pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. – po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej – w punkcie 1. decyzji tegoż organu z dnia [...] r. (Nr [...]). Organ drugiej instancji stwierdził bowiem, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. G., orzekając w dniu [...] r., wprowadził do obrotu prawnego nową decyzję w sprawie płatności rolnośrodowiskowej, nie eliminując jednak ostatecznej decyzji wydanej uprzednio w tej samej sprawie (z dnia [...] r.). Uchybienie to sprawiło, że w obrocie funkcjonowały dwa orzeczenia, załatwiające w odmienny sposób ten sam wniosek strony. W punkcie 2. swojego rozstrzygnięcia (z dnia [...] r.) organ drugiej instancji uchylił w związku z tym ostateczną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. z dnia [...] r., natomiast w punkcie 3. tej samej decyzji (z dnia [...]r.) – przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową, w łącznej kwocie [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. zażądała: uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...]r., stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. z dnia [...] r. i zasądzenia kosztów, formułując zarzuty naruszenia przez organy licznych przepisów prawa procesowego. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także – jak w niniejszym wypadku – na decyzje organów administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego postanowienia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się przy tym podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone, podstawowe zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, skargę należało uwzględnić, choć – generalnie – z innych powodów niż te, na które powołuje się strona skarżąca. Wznowienie postępowania stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania funkcjonujących już w obrocie prawnym decyzji ostatecznych. Dlatego też zastosowanie tej instytucji musi uwzględniać absolutnie wszystkie wymogi przewidziane przez prawodawcę, bez możliwości dokonywania rozszerzającej wykładni przepisów. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej brak było uzasadnionych podstaw do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G., wydaną w dniu [...] r. (Nr [...]), w której organ ten przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową, w łącznej wysokości [...] zł. Wznawiając postępowanie organ ten nie uwzględnił bowiem okoliczności o istotnym znaczeniu dla niewadliwego załatwienia sprawy, mianowicie tego, że zainteresowana zakwestionowała wyniki kontroli przeprowadzonej w jej gospodarstwie w dniu [...] r., wnosząc jednocześnie o wykonanie ponownej kontroli. Pismem z dnia [...] r. ([...]) poinformowano stronę o zasadności wykonania w jej gospodarstwie ponownej, sprawdzającej kontroli przez inspektorów Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, która została ostatecznie przeprowadzona w dniu [...] r. (wszystkie wymienione okoliczności zostały opisane na s. 3 uzasadnienia wydanej we wznowionym postępowaniu decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] r.)., a więc w tej samej dacie, w której zapadła pierwotna decyzja organu pierwszej instancji. Tego, że wspomniane okoliczności były znane organowi dowodzi treść pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. datowanego na dzień [...]r., w którym poinformowano wnioskodawczynię o przesunięciu terminu wydania decyzji w jej sprawie, "w związku z utrudnieniami w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przeprowadzenia niezbędnych kontroli (celowe podkreślenie składu orzekającego) w zakresie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt" (k. [...] akt administracyjnych. Chodzić mogło w tym wypadku wyłącznie o zamierzoną kontrolę sprawdzającą na miejscu, ponieważ o efektach przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku strony skarżącej został ona poinformowana już znacznie wcześniej, bo pismami datowanymi na: [...] i [...] r. (odpowiednio – k. [...] i k. [...] akt administracyjnych). Wydanie – w przedstawionych realiach – pierwotnej w sprawie decyzji w dniu [...] r., bez uwzględnienia efektów ponownej, zapowiadanej kontroli w gospodarstwie wnioskodawczyni, a następnie wznowienie postępowania po uzyskaniu informacji o ustaleniach tejże kontroli, stanowi – w ocenie Sądu – ewidentne nadużycie przepisu art. 145 p 1 pkt 5 k.p.a. Akceptowanie takiej praktyki, polegającej w istocie na wykorzystywaniu instytucji wznowienia postępowania, w celu wyeliminowania negatywnych konsekwencji przedwczesnego załatwienia sprawy w postępowaniu zwykłym, jeszcze przed zakończeniem czynności dowodowych zmierzających do ustalenia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, mogłoby być poczytane za przejaw tolerowania niekompetencji, co podważałoby zaufanie obywateli do organów. Naruszałoby ponadto zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) oraz konstytucyjną zasadę państwa prawa. Podobne stanowisko – w pełni akceptowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie – zajął Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanych wyrokach z dnia 16 grudnia 1999 r. (V SA 863/99) i z dnia 8 lutego 2008 r. (I OSK 64/07). W świetle dotychczasowych wywodów należało wyeliminować wszystkie orzeczenia zapadłe we wznowionym postępowaniu, kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (punkt I wyroku). Koszty (punkt II wyroku) zasądzono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), natomiast orzeczenie pomieszczone w punkcie III wynika z konieczności uwzględnienia dyspozycji art. 152 p.p.s.a.