III SA/Wr 814/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej G. na decyzję Marszałka Województwa D. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu pt. "[...] - adaptacja i zabezpieczenie Kościoła [...] w G. na potrzeby turystyki, kultury i sztuki" I. oddala skargę; II. zasądza od Gminy Miejskiej G. na rzecz Marszałka Województwa D. [...] zł (słownie: [...] złotych) kosztów postępowania. Prezydent Miasta G., na podstawie art. 30c ust 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na rozstrzygnięcie odwołania przez Urząd Marszałkowski Województwa D. z dnia [...] r. nr [...], na mocy którego nie uwzględniono odwołania Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...], od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...] - adaptacja i zabezpieczenie Kościoła [...] w G. na potrzeby turystyki, kultury i sztuki". Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 26 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez niestosowanie zasad mających zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, przyjmując bezpodstawnie, że wniosek nie spełnia kryterium oceny merytorycznej projektu nr 4. "Źródła finansowania projektu", co nie ma oparcia w zebranych materiałach. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Gmina Miejska G. złożyła dnia [...] r. w ramach naboru [...] w trybie konkursowym ("Turystyka kulturowa poza szlakami") do Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, Priorytet VI. "Turystyka i kultura", Działanie 6.4. "Turystyka kulturowa" wniosek o dofinansowanie projektu "[...] - adaptacja i zabezpieczenie Kościoła [...] w G. na potrzeby turystyki, kultury i sztuki". Urząd Marszałkowski w dniu [...] r. poinformował Gminę, że wniosek spełnia kryteria oceny zawarte w "Kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach RPO WD" przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO WD. Tym samym został pozytywnie oceniony pod względem formalnym. W piśmie z dnia [...] r. stwierdzono natomiast, że "wniosek nie spełnia kryteriów kluczowych w zakresie analizy finansowej". W wyniku tego wniosek zaopiniowano negatywnie. Od tego rozstrzygnięcia Gmina wniosła odwołanie. Odnosząc się do zarzutu przyjęcia "błędnego roku bazowego w analizie finansowej" stwierdziła, że za rok bazowy przyjęła [...] r., czyli ostatni dostępny okres dla strategii na lata 2007-2013. Za takim ujęciem przemawiało to, że w roku tym poniesiono pierwsze wydatki. Wskazano to w harmonogramie rzeczowo - finansowym. Odwołująca się podważyła zarzut niepodania założeń do analizy finansowo-ekonomicznej z uwagi na jego sprzeczność z analizowanymi dokumentami. Założenia do analizy finansowo-ekonomicznej podano zgodnie z Metodologią opracowania Studium Wykonalności-analiza ekonomiczno-finansową punkt 9.1 (str. 92) Studium Wykonalności. Gmina podkreśliła, że po ponownej analizie ekspert stwierdził, że metodologia analizy finansowej wniosku została zastosowana prawidłowo. Przedstawiono założenia do prognoz ekonomicznych i finansowych, spełniając tym samym wymogi projektu. Jedyny zarzut po ponownej analizie wniosku, stanowiący podstawę negatywnego zaopiniowania, to niespełnienie kryterium kluczowego oceny merytorycznej projektu nr 4 "Źródła finansowania projektu". Według odwołującej się gminy, zastosowano w tym przypadku duży stopień dowolności interpretacji zebranego materiału, co prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z typową decyzją uznaniową. Zdaniem gminy, ekspert popełnił błąd merytoryczny zarzucając niespełnienie kryterium merytorycznego nr 4, przez to, że wnioskodawca wykazał dodatni, skumulowany cash-flow jedynie po zakończeniu inwestycji, a nie w całym okresie realizacji projektu, co nie daje gwarancji jego realizacji. Według gminy, wykazany ujemny przepływ w okresie realizacji inwestycji jest tylko zobrazowaniem wartościowego przepływu w projekcie inwestycyjnym i jest oczywiste, że będzie on ujemny. Wynika to z modelu różnicowego. Ideą sporządzenia analizy przepływów finansowych w przedmiotowym projekcie było bowiem wykazanie, czy istnieją wolne środki dla realizacji projektu. Na podstawie danych historycznych opracowano założenia odnośnie kształtowania poszczególnych kategorii dochodów i wydatków budżetowych w kolejnych latach. W rezultacie obliczono wartość tzw. wolnych środków. Wartość wolnych środków oraz udział w dochodach gminy są podstawowymi miernikami jej sytuacji finansowej. Według gminy, im wielkości te są większe oraz im większy jest jej udział w dochodach gminy, tym w lepszej jest ona kondycji finansowej. Według gminy, złożony projekt potwierdza płynność finansową gminy. Nie powinien być więc oceniany na podstawie kryterium wskazanej wcześniej dowolności, która nie prowadzi do obiektywnej merytorycznej oceny wniosku, a tym samym narusza art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W skardze podkreślono, że wnioski złożone przez innych beneficjentów do wyżej wymienionego naboru z podobnie sformułowaną analizą finansową przeszły pozytywnie weryfikacje merytoryczną. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że nie jest zasadny zarzut skarżącej odnośnie naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, formułującego zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu i zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenia projektów. Ocena każdego projektu, w tym także będącego przedmiotem orzekania, dokonywana jest przez niezależnych ekspertów. Ocena ta nie jest dowolna. Jest bowiem oparta o ścisłe reguły, które musi znać każdy beneficjent i musi się do nich zastosować. W rozpatrywanej sprawie niezbędnym warunkiem uzyskania pozytywnej opinii było spełnienie wymogu nieujemnych przepływów finansowych przez cały okres realizacji projektu, gwarantujących realizację tego projektu przez gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według § 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Artykuł 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 227, poz.1658 ze zm., zwanej dalej ustawą) stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy. Według art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd stwierdził, że ocenę projektu przedstawionego przez skarżącą przeprowadzono w sposób nienaruszający prawa. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia skargi. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie prowadzono w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz na podstawie dokumentacji zawartej we wniosku nr [...], złożonego dnia [...] r., o dofinansowanie realizacji projektu "[...] – adaptacja i zabezpieczenie Kościoła [...] w G. na potrzeby turystyki, kultury i sztuki" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 – 2013. Wniosek ten został złożony w ramach naboru [...] w trybie konkursowym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. na lata 2007-2013, Priorytet VI "Turystyka i kultura", Działanie 6.4. "Turystyka kulturowa". Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Natomiast stosownie do art. 26 ust. 2 powyższej ustawy instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Z kolei w myśl art. 29 ust. 2 tej ustawy ogłoszenie o konkursie w celu wyłonienia projektów do dofinansowania zawiera informacje obejmujące m. in. kryteria wyboru projektów (pkt 6) oraz termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu (pkt 9). Według art. 25 ust. 1 ustawy, za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca. Jest nią odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Do zadań tej instytucji należy w szczególności określenie systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy). Jako system realizacji należy rozumieć zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji. System realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów. W ramach tych obowiązków Zarząd Województwa opracował Wytyczne dla Wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007 – 2013, w tym Wytyczne dla beneficjentów RPO WD określające ramowe wymogi dotyczące przygotowania analizy wykonalności dla niektórych typów projektów w ramach RPO WD, które przygotowano na potrzeby wdrażania części specyficznych dla RPO typów projektów. Celem tych wytycznych jest określenie struktury studium wykonalności dla określonych typów projektów realizowanych między innymi w Działaniu 6.4. "Turystyka kulturowa". Ustalono tam przedmiot projekty z zakresu upowszechniania informacji o dziedzictwie przeszłości oraz o przedsięwzięciach jednostek kultury. W punkcie IV. Analiza finansowa ustalono, że celem tej analizy jest ocena, czy projekt jest finansowo trwały, tzn. czy beneficjent będzie zdolny do wdrożenia projektu i będzie generował wystarczającą nadwyżkę finansową do pokrycia wszystkich kosztów działalności operacyjnej oraz wydatków związanych z projektem i działalnością bieżącą. We wniosku należało przedstawić: - Źródła finansowania projektu: zakres wsparcia, środki własne, inne. - Szczegółowy budżet. - Szczegółowy harmonogram realizacji projektu w podziale na kwartały. - Sytuację finansową podmiotu/podmiotów z komentarzem. a) Bilans / rachunek zysków i strat za ostatni rok (potwierdzony przez głównego księgowego lub biegłego rewidenta) zgodnie z przepisami o rachunkowości. b) W przypadku jednostek samorządu terytorialnego - przedstawiona przez wnioskodawcę informacja o wykonaniu budżetu za dany rok budżetowy z załączoną uchwałą RIO zawierającą opinię o sprawozdaniu z wykonywania budżetu za rok poprzedni. c) W przypadku podmiotów niezobowiązanych do sporządzania sprawozdania finansowego należy przedłożyć informację finansowo-ekonomiczną umożliwiającą ocenę sytuacji podmiotu. Prognozę planu finansowego w okresie realizacji projektu (w okresie realizacji projektu min. 3 lata) w układzie koszty/wydatki – źródła finansowania (przychody, środki zewnętrzne). - Analizę płynności finansowej projektu, która powinna się składać się z następujących elementów: a) opis źródeł finansowania projektu z podziałem na środki własne, inne środki, dotację, b) prognozę przepływów finansowych podmiotu/podmiotów w trakcie wdrażania i realizacji projektu. Skarżąca gmina przyznała, że wykazała we wniosku dodatni wynik finansowy jedynie po zakończeniu inwestycji, natomiast wykazała wynik ujemny w okresie jej realizacji. Zdaniem gminy, w okresie realizacji inwestycji wynik ujemny jest oczywisty. Sąd stwierdza, że w świetle regulacji kryterium kluczowego oceny merytorycznej projektu nr 4 "Źródła finansowania projektu" [Sekcja 4. "Kosztorys i efektywność kosztowa"], zawartego w "Kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach RPO WD", przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO WD 2007 – 2013, ujemny wynik finansowy jest przesłanką negatywnej oceny projektu. Biorąc to pod uwagę Sąd uznał, że bezpodstawny jest zarzut skargi o popełnieniu przez eksperta błędu, polegającego na postawieniu zarzutu niespełnienia kryterium merytorycznego nr 4. Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Reguły stosowane przy ocenie projektu były bowiem znane wszystkim beneficjentom. Były też sformułowane ogólnie. Sprawia to, że uwzględniały zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu. Zapewniały też przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowej jest konkretna sprawa. Zatem Sąd nie może się odnieść do zarzutu skargi, że wnioski złożone przez innych beneficjentów do przedmiotowego naboru z podobnie sformułowaną analizą finansową przeszły pozytywnie weryfikacje merytoryczną. Mając zatem na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie odwołania Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. nie narusza przepisów regulujących tryb rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r., o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 84, poz. 712 z 2009 r.) Sąd skargę oddalił.