III SA/Wr 815/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K.L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia wypłaty części renty strukturalnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej K. L. kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. L. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor OR ARMiR, organ) z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2015 r. o zawieszeniu części renty strukturalnej przyznanej stronie. Z akt sprawy o treści zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARMiR we W. w dniu [...] stycznia 2009 r. wydał decyzję o przyznaniu skarżącej na okres od grudnia 2008 r. do maja 2017 r. renty strukturalnej w wysokości [...] zł. Wysokość świadczenia ustalono w oparciu o § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007 r., Nr 109, poz. 750) – dalej: rozporządzenie o rentach, przyjmując za podstawę wyliczeń kwotę najniższej emerytury z ubezpieczenia społecznego. Kwota przyznanej renty strukturalnej była następnie zmieniana kolejnymi decyzjami tego organu, ze względu na waloryzację renty strukturalnej oraz rent i emerytur. W decyzjach tych każdorazowo zawarto klauzulę, iż przyznana renta strukturalna będzie wypłacana przez Agencję Modernizacji Rolnictwa, za każdy miesiąc w terminie do ostatniego dnia miesiąca i do osiągnięcia przez pobierającego rentę strukturalną [...] lat. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR we W. zawiadomił stronę, że w dniu [...] marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 lutego 2015 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. Nr/109 poz. 750 z późn. zm.) zwane dalej "rozporządzeniem". Powyższa zmiana wprowadziła obowiązek zawieszenia wypłaty części przyznanej renty strukturalnej w przypadku niezłożenia do właściwego organu rentowego wniosku o ustalenie prawa do emerytury z ubezpieczenia społecznego lub ubezpieczenia społecznego rolników przez uprawnionego do renty strukturalnej bądź jego małżonka, na którego przysługuje dodatek do renty strukturalnej w wysokości określonej w § 12 ust. 2 rozporządzenia, przed osiągnięciem wieku emerytalnego. W piśmie tym Strona została poinformowana, iż w przypadku niedostarczenia do Biura Powiatowego ARiMR potwierdzenia złożenia przez nią wniosku o ustalenie emerytury z ubezpieczenia społecznego lub ubezpieczenia społecznego rolników, a następnie decyzji w sprawie przyznania lub odmowy przyznania prawa do emerytury, zgodnie z § 15 ust. 2a rozporządzenia, zostanie zawieszona wypłata [...] % kwoty przyznanej renty strukturalnej (osiągnięcie wieku emerytalnego przez beneficjenta renty strukturalnej). Organ, po stwierdzeniu, że w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego sporządzenie ww. informacji z [...] kwietnia 2015 r. oraz potwierdzenia jej doręczenia stronie sporządził duplikat tego pisma oraz wszczął postępowanie reklamacyjne u doręczyciela. W wyniku informacji i dokumentów otrzymanych na skutek reklamacji ustalił, że informację tę doręczono w trybie art. 43 k.p.a. w dniu [...] maja 2015 r. E. L. W dniu [...]12.2015 r. Kierownik BP ARiMR we W. podstawie § 17 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 114 poz. 1191 ze zm. – dalej: rozporządzenie rentowe) wydał decyzję nr [...] o zawieszeniu stronie wypłaty części renty strukturalnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż renta strukturalna przyznana na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. została zawieszona w części równej [...] % wysokości ustalonej kwoty renty strukturalnej zgodnie z § 15 ust. 2a rozporządzenia, w związku z niedostarczeniem przez Stronę do Kierownika BP ARiMR potwierdzenia złożenia wniosku o ustalenie prawa do emerytury z ubezpieczenia społecznego, zaopatrzenia emerytalnego lub ubezpieczenia społecznego rolników, w terminie [...] dni od daty otrzymania pisma zawiadamiającego o możliwości złożenia takiego wniosku w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. Decyzja została doręczona w trybie art. 43 k.p.a. w dniu [...] stycznia 2016 r. W dniu [...] stycznia 2016 r. strona stawiła się w BP ARiMR we W. i zostały jej udostępnione akta sprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. zwróciła się do Kierownika BP ARiMR we W. o wydanie kopii dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku emerytalnego w KRUS i kopie takich dokumentów zostały jej wydane. W tym samym w dniu do BP ARiMR we W. wpłynęło potwierdzenie złożenia przez Stronę wniosku o ustalenie prawa do emerytury rolniczej w KRUS. Strona złożyła odwołanie powyższej decyzji organu I instancji do Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podnosząc, iż nie została poinformowana konieczności złożenia wniosku o ustalenie prawa do emerytury z ubezpieczenia społecznego, zaopatrzenia emerytalnego lub ubezpieczenia społecznego rolników i nie otrzymała żadnej korespondencji w tej sprawie. W odwołaniu oraz piśmie uzupełniającym z dnia [...] lutego 2016 r. zarzucała, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu nadania przez organ zawiadomienia kierowanego do strony, o jakim mowa w art. 13a ust. 1 rozporządzenia rolno środowiskowego, którego doręczenie stronie jest warunkiem wydania decyzji o zawieszeniu renty strukturalnej. W dniu [...] 01.2016 r. do BP ARiMR we W. wpłynęła decyzja z dnia [...] 01.2016 r. o przyznaniu emerytury rolniczej dla Pani K. L., z której wynika, iż Stronie przysługuje prawo do emerytury rolniczej od dnia [...] 01.2016 r. Zaskarżoną obecnie decyzją Dyrektor OR ARMiR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości zawarte w niej stanowisko i argumentację. W skardze do tutejszego Sądu skarżąca zarzuciła wydanie ww. decyzji z przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji a to art. 7 k.p.a. w z w. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazano na naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez poniechanie przesłuchania choćby E. L., a także brak jednoznacznego ustalenia czy E. L. względem skarżącej był w rozumieniu art. 43 k.p.a. domownikiem czy też sąsiadem bądź dozorcą domu. To okoliczność ma natomiast, zdaniem skarżącej, doniosłe znaczenie dla ustalenia trybu doręczenia jej pisma z dnia [...] kwietnia 2015 r. którego skuteczne doręczenie warunkowało wydanie przez organ pierwszej kwestionowanej decyzji o częściowym zawieszeniu wypłaty renty. W razie bowiem ustalenia, że E. L. jest domownikiem skarżącej pismo należało jedynie doręczyć tej osobie za pokwitowaniem w sposób określony w art. 43 k.p.a. zdanie pierwsze in principio, natomiast w razie ustalenia, że E. L. jest sąsiadem skarżącej lub dozorcą aktualizowała się nadto dodatkowa przesłanka skutecznego doręczenia, o której mowa w art. 43 zdanie drugie, tj. zawiadomienie skarżącej adresatki o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy poprzez umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie było możliwe, w drzwiach mieszkania – a które to zawiadomienie niewątpliwie nie nastąpiło. E. L. mimo, że jest bliskim krewnym skarżącej, to jednakże nie jest jej i nie mieszka wraz ze skarżącą lecz pod innym adresem. Skarżąca zarzuciła w związku z tym naruszenie art. 43 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że skutecznie doręczono jej pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r. w trybie art. 43 k.p.a. albowiem w dniu [...] maja 2015 r. odebrał je E. L., który podjął się oddania przesyłki adresatowi - gdy tymczasem organ nie ustalił kim w rozumieniu art. 43 k.p.a. był E. L. względem skarżącej. Z powyższych względów w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Dyrektor OR ARMiR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna Warunki przyznania renty strukturalnej dla niniejszego przypadku reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwojem Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., Nr 109 poz. 750 ze zm.) zwane dalej rozporządzeniem rentowym. Zgodnie z § 13a ust. 1 rozporządzenia rentowego, kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia pobierającego rentę strukturalną o możliwości złożenia wniosku o ustalenie prawa do emerytury z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników. Zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się nie później niż w terminie 3 miesięcy przed osiągnięciem wieku emerytalnego przez pobierającego rentę strukturalną lub jego małżonka. Jak wskazano z kolei w ust. 3, pobierający rentę strukturalną składa do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierownika biura powiatowego Agencji potwierdzenie złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, nie później niż w terminie 30 dni od dnia osiągnięcia wieku emerytalnego. Pobierający rentę strukturalną składa do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierownika biura powiatowego Agencji decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania uprawnionemu do renty strukturalnej lub jego małżonkowi prawa do emerytury z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników, niezwłocznie po jej otrzymaniu, jednak nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (ust. 4). Zgodnie natomiast z § 15 ust. 2a rozporządzenia rentowego w przypadku gdy pobierający rentę strukturalną nie złoży potwierdzenia złożenia wniosku, o którym mowa w § 13a ust. 3, wypłata renty strukturalnej ulega zawieszeniu: 1) w części równej 50% wysokości ustalonej kwoty renty strukturalnej - w przypadku gdy osiągnięcie wieku emerytalnego dotyczy: a) pobierającego rentę strukturalną albo b) pobierającego rentę strukturalną i jego małżonka; 2) w części równej zwiększeniu przysługującemu z tytułu pozostawania w związku małżeńskim - w przypadku gdy osiągnięcie wieku emerytalnego dotyczy małżonka pobierającego rentę strukturalną. Zmiany wprowadzone do rozporządzenia rentowego miały w założeniu służyć doprecyzowaniu przepisów mających na celu zobowiązanie beneficjentów rent strukturalnych do przechodzenia na emeryturę ustawową po osiągnięciu przez nich wieku emerytalnego. Było to odpowiedzią na przeprowadzone kontrole, wskutek których audytorzy Komisji Europejskiej zwrócili uwagę na brak odpowiedniego sytemu monitorowania, czy beneficjenci, którzy osiągnęli ustawowy wiek emerytalny są w dalszym ciągu uprawnieni do otrzymywania renty strukturalnej w pełnej wysokości. Jak wynika przy tym z treści przytoczonych przepisów, w znowelizowanym rozporządzeniu nie tylko wprowadzono regulacje nakazujące ARMiR zawiesić wypłatę 50% przyznanej renty strukturalnej w razie niedostarczenia przez uprawnionego do renty potwierdzenia złożenia wniosku, jakim mowa w § 12 ust 2 rozporządzenia rentowego, ale jednocześnie nałożono na Agencję obowiązek poinformowania pobierającego rentę rolnika o tym obowiązku oraz o konsekwencjach jego niedopełnienia. W rozpoznawanej sprawie pozostaje sporne, czy doszło do doręczenia stronie zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2015 r., zawierającego informację o zmianach w przepisach regulujących renty strukturalne oraz wyznaczającego stronie termin na dostarczenie potwierdzenia złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń emerytalnych (30 dni od doręczenia zawiadomienia). Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Z kolei w art. 43 k.p.a. uregulowano tryb tzw. doręczenia zastępczego, stanowiąc, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W zdaniu drugim zastrzeżono jednocześnie, że o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia sie adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Słusznie zatem argumentuje strona, że opisany wyżej zastępczy tryb doręczenia pisma może wystąpić w dwóch wariantach: po pierwsze do rąk pełnoletniego domownika – wówczas dla przyjęcia skuteczności doręczenia wystarczające jest zobowiązanie się odbierającego pismo do przekazania go adresatowi, po drugie – do rąk sąsiada lub dozorcy domu. W tym drugim jednak przypadku prawidłowość doręczenia uwarunkowana jest spełnieniem dodatkowego warunku tj. umieszczenia przez doręczyciela zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania. Niedopełnienie tego obowiązku, przy jednoczesnym braku potwierdzenia, że strona pismo faktycznie otrzymała, nie pozwala w konsekwencji uznać, że doszło do skutecznego doręczenia pisma. Tym samym, wbrew tezom podniesionym w odpowiedzi na skargę, nie można za wystarczający dowód prawidłowości doręczenia stronie zawiadomienia, o jakim mowa w art5. 13a ust. 1 rozporządzenia rentowego, uznać samego faktu podjęcia się przez E. L. oddania przesyłki adresatowi. Wobec stanowczego zaprzeczenia przez stronę, by pismo Agencji z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostało jej w ogóle przekazane, dla możliwości wywodzenia skutków w postaci domniemania doręczenia tym bardziej istotne było ustalenie bez żadnej wątpliwości, że zaistniała przynajmniej jedna z poniższych przesłanek: 1) E. L. był domownikiem strony albo 2) był on sąsiadem lub dozorcą strony, który podjął się oddać jej przesyłkę, a jednocześnie na doręczyciel pozostawił stosowne zawiadomienie w jednym z miejsc, o których mowa w art. 43 k.p.a. Z akt administracyjnych, czego nie kwestionuje organ, wynika, że w dniu [...] stycznia 2016 r. stwierdzono, że w aktach brakowało dokumentu [...] ( kierowana do skarżącej informacja o zmianie przepisów i wezwanie do złożenia wniosku, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia rentowego) oraz zwrotnego potwierdzenia jego odbioru. W wyniku reklamacji u doręczyciela ([...]) pozyskano duplikaty potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej to pismo, z których wynikało, że odebrał je E. L.i, przy czym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaznaczone pole "pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, który podjął się oddania przesyłki adresatowi – nie wyróżniając w charakterze której z ww. osób występował E. L. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej , wyrażoną w art. 7 k.p.a. i znajdującą rozwinięcie w art. 77 k.p.a. obowiązek ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ, mimo że strona podnosiła, iż nie otrzymała zawiadomienia, a ponadto zaprzeczyła by E. L. był jej domownikiem, nie podjął kroków zmierzających do wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie. Jako niezrozumiała w tych okolicznościach jawi się decyzja o nieuwzględnieniu wniosku dowodowego skarżącej w toku postępowania – o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tożsamości E. L. na okoliczność adresu jego zameldowania, jak również poniechanie przeprowadzenia innych dowodów. Po podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W przekonaniu Sądu, charakter wątpliwości powstałych w niniejszej sprawie wskazuje na zasadność przeprowadzenia choćby dowodów z przesłuchania E. L., ewentualnie doręczyciela co do jego miejsca zamieszkania w 2015 r. oraz okoliczności doręczenia mu pisma kierowanego do skarżącej, a także poczynienia ustaleń, czy ewentualnie doszło do pozostawienia przez doręczającego zawiadomienia w drzwiach lub skrzynce odbiorczej skarżącej. Poniechanie przez organ czynności wyjaśniających w ww. zakresie stanowiło uchybienie przepisom prawa procesowego tj. art. 7, 75 i 77 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że dotyczyło ustalenia prawidłowości doręczenia stronie pisma informującego ją o warunkach zawieszenia wypłaty [...] % renty strukturalnej wraz ze wskazaniem wiążących stronę terminów na dokonanie czynności, których niedopełnienia skutkuje częściowym zawieszeniem wypłaty tego świadczenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu i zawarte w nim wskazania co do prowadzenia postępowania. W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.