III SA/Wr 82/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Asesor WSA Anetta Chołuj, , Protokolant Adam Sak, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A we W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 29 grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na stronę obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 10 listopada 2004 r. nr [...], znak [...]; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., na rzecz strony skarżącej kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. dla miasta W. i Powiatu W. z dnia 10 listopada 2004 r., Nr [...], znak [...] Dyrektor A przy ul. W. [...] we W. został zobowiązany do usunięcia uchybień w tej placówce przez obudowanie nieosłoniętych grzejników centralnego ogrzewania w ciągach komunikacyjnych budynku szkolnego, budynku warsztatów na parterze oraz bloku sportowego - stanowiących naruszenie § 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. nr 6, poz. 69), zgodnie z którym dyrektor zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole i placówce, a także bezpieczne i higieniczne warunki uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę lub placówkę poza obiektami należącymi do tych jednostek. W piśmie z dnia 24 listopada 2004 r. strona odwołała się od wskazanej wyżej decyzji z tą argumentacją, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i protokół kontroli sanitarnej z dnia 11 października 2004 r. nie określają w sposób jednoznaczny i czytelny podstawy prawnej zobowiązującej do obudowy grzejników centralnego ogrzewania w ciągach komunikacyjnych placówki zaś powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji § 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach w żadnym wypadku nie stanowi podstawy prawnej skonkretyzowanej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - prowadząc sprawę w postępowaniu odwoławczym - decyzją z dnia 29 grudnia 2004 r. Nr [...] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. Jak wskazał organ w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia - ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 tekst jednolity) między innymi w art. 39 ust. l pkt 1, 3, 6, oraz Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach w § 2 określają w sposób jednoznaczny dyrektora jako osobę odpowiedzialną za zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole i w placówce, a także bezpieczne i higieniczne warunki uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę lub placówkę poza obiektami należącymi do tych jednostek. W przypadku nieosłoniętych grzejników ogrzewania centralnego starego typu żeberkowego - brak ich obudowy stanowi niebezpieczeństwo bezpośredniego kontaktu z elementem grzejnym, co jest istotnym zagrożeniem wypadkowym dla uczniów i innych osób przebywających w danej placówce z powodu ostrych krawędzi, które posiadają. Prawidłowo zatem została przytoczona podstawa prawna w protokole Kontroli Sanitarnej z dnia 11 października 2004 r. oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie wymaga się osłon na kaloryferach nowego typu konwektorowego, albowiem one nie stanowią zagrożeń. Grzejniki konwektorowe zawierają element grzejny wewnątrz obudowy i dlatego nie muszą być wyposażone w dodatkową osłonę pod warunkiem, że nie posiadają niebezpiecznych, ostrych krawędzi, to jest elementów, które mogą stanowić potencjalne źródło zagrożenia dla zdrowia uczniów. Wymienione grzejniki konwektorowe ze względu na różność gabarytów i odmian można dopasować i zainstalować niemalże w każdym miejscu. Organ stwierdził, iż wcześniejsze zapytania strony, dotyczące zapoznania z przepisami lub wytycznymi dotyczącymi osłaniania grzejników spotkały się z prawidłową odpowiedzią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., który poinformował iż sprawę obudowy grzejników należy skierować do właściwej firmy projektowej. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał ponadto, że w myśl art. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 Nr 90, poz. 575 tekst jednolity) do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących higieny pomieszczeń i wymagań w stosunku do sprzętu używanego w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych, szkołach wyższych oraz w ośrodkach wypoczynku oraz higieny procesów nauczania. Państwowa Inspekcja Sanitarna nie ma jednak obowiązku ani uprawnień doradzania w formie wskazania bezpośredniego sposobu usunięcia danego uchybienia wynikającego z naruszenia odpowiednich przepisów lub wskazywania producenta czy firmy. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której A we W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. Powyższym rozstrzygnięciom strona skarżąca zarzuciła, iż powołane w decyzji przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożonego obowiązku, uzasadnienia w nich zawarte nie są przekonujące, co świadczyć ma o nieznajomości organów co do istnienia stosownej podstawy prawnej lub o jej braku. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, iż nie uzyskała żadnej informacji od organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie sposobu zabezpieczenia grzejników. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie, dodatkowo podnosząc, że udało się ustalić, iż szkoła - A we W. - zlokalizowana jest w obiekcie budowanym w latach 1905-1912. Przedmiotowe grzejniki są zatem starej konstrukcji typu żeberkowego z nieosłoniętym elementem grzejnym. Od 1 września 1999 r. oferta kształcenia w A - jak wynika z pisma strony z dnia 14 września 1999 r. - poszerzyła się o szkoły specjalne ponadgimnazjalne dla młodzieży niepełnosprawnej ruchowo i z chorobami przewlekłymi, co sugerowałoby, że obiekt ten musiano specjalnie przygotować według warunków technicznych jakim powinny odpowiadać pomieszczenia dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej. Zatem nieobudowane grzejniki centralnego ogrzewania dodatkowo naruszają przepis § 302 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w myśl którego w pomieszczeniu przeznaczonym na zbiorowy pobyt dzieci i osób niepełnosprawnych na grzejnikach centralnego ogrzewania należy umieszczać osłony ochraniające od bezpośredniego kontaktu z elementem grzejnym. Nawiązując do odpowiedzi organu i sformułowania w niej nowego w sprawie zarzutu naruszenia przez skarżącą przepisu § 302 ust. 3 cytowanego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 15 marca 2005 r. wywiodła, że przepisy wymienionego rozporządzenia zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 1, stosuje się tylko do budynków i budowli nowo projektowanych i budowanych lub modernizowanych po dniu wejścia w życie rozporządzenia. Dotyczy to zdaniem strony skarżącej także stosowania § 302 ust. 3 rozporządzenia. Według stanowiska strony skarżącej zawarta w odpowiedzi na skargę sugestia organu, iż w roku 1999 konieczna była w obiekcie A we W. przebudowa wobec rozszerzenia działalności o szkoły specjalne dla młodzieży niepełnosprawnej - nie jest uprawniona. Również przed tą datą w obiekcie tym uczyła się młodzież niepełnosprawna ruchowo i z chorobami przewlekłymi a przeprowadzane systematycznie kontrole inspekcji sanitarnej przed 1 września 1999 r. i po tej dacie, nie czyniły zarzutów co do braku osłon na grzejnikach w ciągach komunikacyjnych. Zarzut ten pojawił się ostatnio po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w październiku 2004 r. Ustosunkowując się do tych twierdzeń strona przeciwna w piśmie z dnia 12 kwietnia 2005 r. argumentowała, że przedmiotowe grzejniki stanowiły już wcześniej źródło zagrożenia, co potwierdza protokół kontroli sanitarnej z dnia 5 października 1999 r. jednoznacznie określający stan sanitarno-techniczny pomieszczeń budynku szkolnego A jako fatalny. Zauważyła także, że na przestrzeni ostatnich 5 lat w obiekcie podejmowano planowaną, gruntowną modernizację, między innymi cyt. "Na podstawie postanowienia z dnia 28.01.2003 r. NR [...] wynika ponadto, że I etap realizacji i modernizacji obiektu wykonano na podstawi projektu budowlanego, zgodnie m.in. z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach skrótem "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przewidziano między innymi możliwość uchylenia decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego, jednakże tylko wtedy, gdy sąd ten stwierdzi, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też z innym uchybieniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wraz z utrzymanym przez nią w mocy rozstrzygnięciem zapadłym w pierwszej instancji uchybiają prawu w stopniu uzasadniającym eliminację z obrotu. Niewątpliwie w myśl art. 4 pkt 2 ustawy z 14.03.1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) do zakresu działania Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego. Zgodnie zaś z art. 27 w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1) a jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2). W ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że wymogi higieniczno- sanitarne, uchybienie których skutkować może wydaniem decyzji nakazującej ich usunięcie - wynikać muszą z przepisów prawa. Ewidentnie wynika to z treści cytowanego art. 4 ust. 2, w którym mowa o kontroli przestrzegania "przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne". Należy jednak zgodzić się ze stroną skarżącą, iż nie stanowi takiej postawy wskazany w obu rozstrzygnięciach podjętych w sprawie w toku instancji przepis § 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. nr 6, poz. 69), zgodnie z którym dyrektor zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole i placówce, a także bezpieczne i higieniczne warunki uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę lub placówkę poza obiektami należącymi do tych jednostek. Jest to bowiem norma o zbyt ogólnym charakterze by móc uznać, że określa ona wymagania higieniczne i zdrowotne, jak tego wymaga brzmienie powołanego wyżej art. 4 ust. 2 oraz art. 27 ustawy o Inspekcji Sanitarnej. Przepis § 2 cytowanego rozporządzenia należy odnosić do wskazania dyrektora jako osoby odpowiedzialnej do zapewnienia właściwych z racji bezpieczeństwa i higieny warunków pobytu oraz uczestniczenia w prowadzonych zajęciach w szkole lub placówce, ale według bliżej już sprecyzowanych norm w tej materii, zawartych przede wszystkim w dalszej części tegoż rozporządzenia. Przykładowo w § 7 wymieniono obowiązek zapewnienia właściwego oświetlenia, równej nawierzchni dróg, przejść, boisk, (ust. 2 pkt 1 i 2), zabezpieczenia odpowiednimi pokrywami lub trwale w inny sposób otworów kanalizacyjnych, studzienek i innych zagłębień (ust. 3). W przedmiocie ogrzewania jedynie § 9 omawianego rozporządzenia stanowi, że w pomieszczeniach szkoły i placówki zapewnia się właściwe ogrzewanie, brak natomiast norm odnoszących się do problematyki rozstrzygniętej w zaskarżonej decyzji. Bezsprzecznie powinności w tej mierze mogą wynikać także z innych aktów prawnych, w tym ze wskazanej przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w odpowiedzi na skargę regulacji zawartej w przepisie § 302 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w myśl którego w pomieszczeniu przeznaczonym na zbiorowy pobyt dzieci i osób niepełnosprawnych na grzejnikach centralnego ogrzewania należy umieszczać osłony ochraniające od bezpośredniego kontaktu z elementem grzejnym. Abstrahując jednak od istotnego faktu, że zgodnie z art. 107 § 1 zdanie pierwsze oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) pełna podstawa prawna winna być wskazana w decyzji, a nie na etapie dopiero postępowania sądowoadministracyjnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, co niweczy przecież gwarancje procesowe strony, w tym do obrony swego stanowiska w toku postępowania administracyjnego - należy wszakże zauważyć, iż jak trafnie zarzuciła strona skarżąca przepisy wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury znaleźć mogłyby zastosowanie - zgodnie z § 2 ust. 1 tego aktu wykonawczego - jedynie przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków (. . .). Znajduje to potwierdzenie w świetle § 330 rozporządzenia stanowiącego, że jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów (pkt 1) lub zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 2). Rozporządzenie to zatem nie obejmuje przypadków utrzymania obiektu już wybudowanego poza wypadkami określonymi w § 207 ust. 2, dotyczącymi konieczności dostosowania się do wymogów bezpieczeństwa pożarowego. Tak więc kontrola przez organy Inspekcji Sanitarnej przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne odnosić się musi się do wymogów higieniczno-sanitarnych przewidzianych projektem budynku już wybudowanego zgodnie z nim i tak wcześniej użytkowanego, ewentualnie - jeżeli miała miejsce odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa tudzież zmiana sposobu użytkowania pod rządami cytowanego rozporządzenia, to według warunków w nim określonych. W tym przedmiocie jednak organy Inspekcji Sanitarnej żadnych ustaleń stanu faktycznego nie poczyniły w toku postępowania administracyjnego, wzmiankując lakonicznie jedynie w piśmie procesowym z 12 kwietnia 2005 r., że prowadzone były w placówce pewne remonty od roku 1999 oraz że w styczniu 2003 roku wykonano pierwszy etap modernizacji obiektu na podstawie projektu budowlanego zgodnie z tym rozporządzeniem. Twierdzenie takie - formułowane dopiero przed sądem zamiast w motywach administracyjnego rozstrzygnięcia, nie poparte jakimkolwiek załączonym dowodem i bez bliższego wyjaśnienia jaki rodzaj oraz zakres remontu tudzież modernizacji był prowadzony, zbadania i oceny dokumentacji projektowej, etc., nie ma znaczenia prawnego dla przesądzenia o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie prowadzi bowiem sam ustaleń stanu faktycznego, lecz ocenia czy organy administracji publicznej w sposób należyty i zgodny z procedurą dokonały takich ustaleń wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w świetle hipotezy zastosowanych norm prawa, czemu winny dać wyraz w uzasadnieniu decyzji ( por. 7, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 Kpa). W niniejszej sprawie nie wykazano by zaistniał stan faktyczny - poparty zebranymi w sprawie dowodami - kwalifikujący do stwierdzenia, że zostały naruszone przez stronę skarżącą określone konkretnymi przepisami prawa wymagania higieniczno-sanitarne w zakresie obowiązku dokonania obudowy grzejników. Należy zatem przeprowadzić ponowne postępowanie celem wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych w tej mierze i ustalenia w szczególności, czy dokonane u strony skarżącej prace remontowo - modernizacyjne mieściły się w zakresie przedmiotowym cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z tych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - należało orzec jak w pkt I wyroku mając na uwadze, że opisane naruszenia prawa dotyczą postępowania prowadzonego zarówno przed pierwszą jak i drugą instancją, co uzasadniało usunięcie z obrotu obu decyzji. Orzeczenie jak w pkt II wyroku - odnośnie kosztów - oparto na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), zgodnie z którym stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji 240 zł (w sprawach innych niż te, których przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna lub decyzja albo postanowienie Urzędu Patentowego). Uiszczony wpis przez stronę skarżącą od skargi stanowił 200 zł. W ramach zasądzonych na rzecz strony skarżącej kosztów ujęto również kwotę wyłożoną tytułem opłaty skarbowej (15 zł) od przedłożonego pełnomocnictwa udzielonego przez stronę skarżącą. Orzeczenie jak w pkt III wyroku znajduje wsparcie w art. 152 powołanej ustawy.