III SA/Wr 821/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Małgorzata Malinowska - Grakowicz, Tomasz Świetlikowski, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 oddala skargę w całości. I Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Dyrektor D Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: "Agencja" lub "ARiMR") – po rozpatrzeniu odwołania strony (dalej także jako: "wnioskodawca", "beneficjent", "zainteresowany" lub "skarżący") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego (dalej "BP") we K.z dnia [...]kwietnia 2015 r. (Nr [...]), w której organ ten odmówił przyznania wnioskodawcy płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatność "ONW") na rok 2014 – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W pierwszej części uzasadnienia decyzji wydanej w drugiej instancji (s. 1-3), Dyrektor ARiMR przedstawił okoliczności stanu faktycznego sprawy i przebieg postępowania wyjaśniającego. Z dokumentacji sprawy wynikają następujące ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania – w obu instancjach – rozstrzygnięć odmawiających przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. 1. W dniu 15 maja 2014 r. zainteresowany zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej ONW na rok 2014. W sekcji VII wniosku (Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych) strona zadeklarowała 8 działek ewidencyjnych. Natomiast w sekcji VIII (Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych) beneficjent wskazał [...]działek rolnych, o łącznej powierzchni 10,56 ha. 2. W dniu 3 września 2014 r. gospodarstwo skarżącego zostało poddane kontroli (metodą FOTO) w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Czynności kontrolne zostały utrwalone w formie dokumentacji fotograficznej oraz raportu, którego kopię przekazano zainteresowanemu przesyłką poleconą. 3. Gospodarstwo wnioskodawcy poddano także kontroli w zakresie spełniania wymogów wzajemnej zgodności, przeprowadzonej dwuetapowo: w dniu [...]września, a następnie – w dniu [...] października 2014 r. Także i te czynności kontrolne zostały opisane w raporcie. 4. W trakcie kontroli z dnia [...]września 2014 r. – o której zainteresowany został poinformowany telefonicznie dzień wcześniej, i w której uczestniczył, podpisując raport – stwierdzono następujące fakty. a) Producent posiada oborę, w której (zgodnie z jego oświadczeniem) zwierzęta są przetrzymywane w wyjątkowych sytuacjach (choroba, wycielenie). Przy oborze znajduje się zbiornik na gnojówkę o pojemności 5,63 m3. b) Zgodnie z oświadczeniem producenta, stado bydła przez cały rok przebywa na pastwiskach oraz pod wiatą (na głębokiej ściółce). c) W czasie wizytacji w terenie stwierdzono, że obornik spod wiaty usuwany jest na pryzmę obok, gdzie również gromadzi się gnojówka. Za pryzmą obornika znajduje się stok nachylony w kierunku przepływającego strumienia (odległość wynosi około 20 m). d) W dniu kontroli nie stwierdzono zbiornika w sąsiedztwie wiaty i pryzmy obornika. 5. W tej sytuacji organ pierwszej instancji stwierdził nieprzestrzeganie nakazu przechowywania gnojówki i gnojowicy w szczelnie zamkniętych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tych nawozów od dnia 1 stycznia 2011 r., a w przypadku obszarów szczególnie narażonych (w rozumieniu przepisów w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych) – o pojemności umożliwiającej przechowywanie tych nawozów przez okres wskazany w tych programach. Niezachowana została zatem norma RW.1.3.1., stosując kod o celowej niezgodności. 6. Na dzień[...] marca 2015 r. datowane są uwagi strony skarżącej do raportu z czynności kontrolnych. 7. Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zmiany treści raportu, po dokonaniu jego ponownej analizy, wydając decyzję odmawiającą przyznania płatności, o które ubiegał się wnioskodawca. II Przedstawiając stan prawny sprawy, organ wyższego stopnia przywołał przepisy, które (w jego ocenie) powinny mieć zastosowanie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie (s. 3-5 uzasadnienia). W tym fragmencie przytoczono w szczególności postanowienia: • § 2, § 3 ust. 1 i § 10 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie ONW"; • art. 13, art. 16 ust. 5 i ust. 7 i art. 19 ust. 1-3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 2011.25. 8 ze zm.); • art. 22 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/206, (WE) 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 2009.30.16 ze zm.); • liczne przepisy – w tym art. 71 i art. 72 – rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/ 2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009.316. 65 ze zm.). Uwzględniając cytowane przepisy Dyrektor ARiMR stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy podkreślił, iż w czasie kontroli na miejscu, jaka miała miejsce w dniu [...] września 2014 r., nie stwierdzono istnienia szczelnego zbiornika umożliwiającego gromadzenie gnojówki i gnojowicy (o wymaganych parametrach), w sąsiedztwie wiaty i znajdującej się obok pryzmy obornika. Stwierdzono jedynie, iż rolnik dysponuje takim zbiornikiem usytuowanym przy oborze, w której zwierzęta przetrzymywane są w wyjątkowych sytuacjach (np. choroby). Zdaniem organu wyższego stopnia, ocena wagi stwierdzonej nieprawidłowości, która była przyczyną odmowy przyznania stronie wnioskowanej pomocy, sprowadzała się do tego, iż – wbrew ciążącej na nim powinności – rolnik nie wybudował zbiornika, który zabezpieczałby składowanie obornika w miejscu, gdzie jest on składowany. Działanie takie ma na celu ochronę czystości i porządku w gospodarstwie, a obowiązek, o którym mowa, jest niejako konsekwencją uregulowań wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). Co równie ważne, za pryzmą obornika, stwierdzoną w czasie kontroli obok wiaty, położony jest stok, nachylony w kierunku przepływającego strumienia, co dodatkowo powodowało zanieczyszczenie wody. Dyrektor ARiMR wywodził, iż fakt usytuowania zbiornika na gnojówkę w sąsiedztwie pomieszczeń gospodarczych (a nie wiaty, gdzie składowano obornik) nie ma istotniejszego znaczenia, zważywszy na znaczną odległość owych pomieszczeń od wiaty. Tamten zbiornik nie mógł bowiem zabezpieczać przechowywania gnojówki w pobliżu wiaty. Odnosząc się do zdjęć dołączonych do odwołania, ma których uwidoczniony został zbiornik w pobliżu wiaty, organ odwoławczy stwierdził, że brak na nich oznaczenia daty, w której zostały zrobione, uniemożliwia stwierdzenie, kiedy zdjęcia te zostały wykonane. Nie obala zatem dowodu z dokumentu urzędowego (w rozumieniu art. 76 k.p.a.), jakim jest raport z kontroli. Także przedstawiona przez odwołującego się faktura VAT nie może potwierdzać, że sporny zbiornik znajdował się w gospodarstwie strony już w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...]września 2014 r. Faktura potwierdza bowiem wyłącznie fakt sprzedaży, a nie daty wybudowania zbiornika. W konsekwencji należy przyjąć, iż zainteresowany nie udowodnił, że zbiornik usytuowany obok wiaty znajdował się tam już w dniu kontroli. Organ wyższego stopnia podkreślił na koniec, iż sytuacja zastana przez kontrolerów w gospodarstwie rolnym zainteresowanego kwalifikuje nieprawidłowość jako celową niezgodność, uzasadniającą zastosowanie art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, co spowodowało odmowę przyznania żądanej płatności. III W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora ARiMR profesjonalny pełnomocnik strony zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania (w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy), a to: art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji; 2) błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie w jakim organ odwoławczy przyjął, że: • odległość pryzmy od strumienia wynosiła 20 m, podczas gdy wynosiła ona 28 m, • zbiornika nie było w trakcie kontroli w dniu [...]września 2014 r., podczas gdy znajdował się tam wtedy. Na kanwie tak sformułowanych zarzutów, autor skargi wniósł – alternatywnie – o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącemu wnioskowanej płatności finansowej, względnie o uchylenie w całości decyzji, wydanych w sprawie w obu instancjach, a także o zasądzenie kosztów postępowania. IV W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V Według art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz.1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie –"p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga, której przedmiotem jest decyzja administracyjna (jak w rozpoznawanym przypadku) może zostać uwzględniona wyłącznie wtedy, gdy sąd administracyjny stwierdzi choćby jedno z naruszeń wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeśli natomiast zakwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu, skarga podlega oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 151 tej samej ustawy. Dodatkowo godzi się zauważyć, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – sąd rozstrzyga co prawda w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany ani zarzutami i wnioskami skargi, ani tez powołana w niej podstawą prawną. VI Dokonana, zgodnie z przedstawionymi kryteriami, sądowa kontrola zaskarżonej decyzji obligowała Sąd do oddalenia skargi, z następujących powodów. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie zależy w istocie od odpowiedzi na pytanie, kiedy wybudowany został sporny zbiornik na gnojówkę (i gnojowicę), zlokalizowany obok wiaty, gdzie w dniu kontroli stwierdzono pryzmę obornika (okoliczność niekwestionowana w sprawie). Organy administracji – opierając się na raporcie kontroli z dnia 11 września 2014 r. – twierdzą, iż w dniu tym zbiornika takiego nie było w tym miejscu. Natomiast skarżący konsekwentnie dowodzi (przy pomocy fotografii oraz faktury VAT), iż zbiornik był już wybudowany. W sporze tym rację należało przyznać organom administracji rolnej, co najmniej z trzech powodów. 1. Trafnie podkreślił organ odwoławczy – w ślad za orzecznictwem sądowoadministracyjnytm – znaczenie dowodu z protokołu kontroli na miejscu (raportu) przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] września 2014 r. Jako dokument urzędowy (rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.) stanowi on "dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone". Wymaga przypomnienia, że w raporcie tym (podpisanym przez skarżącego) ani w dołączonym do raportu materiale fotograficznym nie stwierdzono istnienia zbiornika obok wiaty, gdzie składowany był obornik. 2. Przepis art. 76 § 3 k.p.a., dopuszcza przeciwdowody przeciwko treści dokumentów urzędowych. Rzecz jednak w tym, iż dowody zaoferowane w tym zakresie przez zainteresowanego nie podważają wcale treści protokołu. Jak słusznie zauważył bowiem Dyrektor ARiMR, fotografie takiego zbiornika dołączone do odwołania nie zostały oznakowane datą ich wykonania, a faktura VAT potwierdza jedynie zakup określonego w jej towaru, a nie datę wybudowania spornego zbiornika. 3. Osobnego zwrócenia uwagi wymaga niekonsekwencja w oświadczeniach samego wnioskodawcy w odniesieniu do przyczyn nie stwierdzenia przedmiotowego zbiornika podczas kontroli w dniu [...] września 2014 r. W piśmie datowanym na dzień [...]marca 2015 r. twierdzi on, iż nie był informowany o terminie kontroli, ale podpisał protokół, mimo że uczestniczył kontroli tylko "chwilę". Z treści samego raportu wynika natomiast, że strona była zawiadomiona o kontroli telefonicznie, w przeddzień jej przeprowadzenia. W tym samym piśmie potencjalny beneficjent stwierdził także, iż nie miał "potrzeby budowania zbiornika na gnojówkę, gdyż nie jest potrzebny przy tym systemie utrzymania". Z tą informacją – zgodnie z którą do dnia kontroli nie było potrzeby budowy spornego zbiornika – pozostaje w oczywistej sprzeczności inne twierdzenie skarżącego, mianowicie to, iż zbiornik ten był wybudowany jeszcze przed kontrolą, o której mowa. Konkludując rozważania niniejszej części uzasadnienia wypada stwierdzić, iż skoro strona nie przeprowadziła skutecznego przeciwdowodu, który podważyłby treść raportu z kontroli, przeto nieuzasadnione są sformułowane w skardze zarzuty: naruszenia wskazanych tam przepisów prawa procesowego oraz nieprawidłowego ustalenia przez organy okoliczności stanu faktycznego sprawy. VII Zdaniem składu orzekającego Sądu, zagadnienie przedstawione w poprzedniej (VI) części niniejszego uzasadnienia, nie mogło mieć i tak decydującego znaczenia dla kierunku załatwienia wniosku strony. Jest oczywiste, że każda wnioskowana, rolnicza pomoc finansowa może być przyznana jedynie wtedy, gdy spełnione zostaną wszystkie normatywne wymagania do jej udzielenia. Tymczasem uwagi obu stron procesowych uszło w rozpoznawanej sprawie to, iż wnioskodawca nie sprostał co najmniej jednemu, istotnemu za to wymogowi. Z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wynika jednoznacznie, że pomoc jest przyznawana: "... 2. Jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1". Przepis art. 1 pkt 1 tej samej ustawy odsyła z kolei do przepisów rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW); Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005 r., s. 1 ze zm. Rozporządzenie, o którym teraz mowa, przewiduje natomiast – w art. 51 ust. 1 – między innymi wymaganie utrzymania przez cały rok kalendarzowy (celowe podkreślenie Sądu) zasady dobrej kultury rolnej, zgodnej z ochroną środowiska. W realiach rozpoznawanej sprawy jest oczywiste, iż przesłanki tej, którą należało mieć na uwadze w związku z postanowieniem art. 10 ust. 1 (w związku z art. 1 pkt 1) ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, skarżący nie zachował. Niezależnie bowiem od tego, kiedy zbiornik został rzeczywiście usytuowany przy wiacie, jest pewne, że nie funkcjonował on w tym miejscu przez cały, kalendarzowy rok 2014, którego dotyczył wniosek. VIII Sąd nie dopatrzył się także wadliwości w zastosowaniu przez organy sankcji, w postaci odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Rozwiązanie to znajduje bowiem pełne uzasadnienie w przepisach 72 ust. 2 i art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009.316.65 ze zm.). Ponieważ zainteresowany sam przyznał, iż nie widział potrzeby budowy spornego zbiornika, który uważał – przynajmniej do pewnego czasu – za zbędny, przeto nie można było uznać, iż stwierdzona z tego powodu, ewidentna niezgodność nie została przez niego zawiniona (art. 73 ust. 1 ostatnio przywołanego rozporządzenia). Jako celowa, niezgodność ta musiała zatem skutkować wykluczeniem beneficjenta z pomocy, o która się ubiegał, stosownie do art. 72 ust. 2 tego samego aktu unijnego. IX W przedstawionej sytuacji, oczywiście bezzasadne są zarzuty sformułowane w skardze, jako pozostające w istocie bez znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia podjętego w sprawie przez organy. Skoro zaś skontrolowana przez Sąd decyzja jest zgodna z prawem, skarga podlegała oddaleniu, według dyspozycji zawartej w art. 151 p.p.s.a.