III SA/Wr 828/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant referent Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]) odmawiającej skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012 – utrzymał w mocy pierwszo instancyjne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powołał się na: 1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267); 2. art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.); 3. art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 173); 4. § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), w zw. z § 46 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361). W dniu 14 maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek K. M. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku strona zadeklarowała 20 działek ewidencyjnych położonych w woj. D., powiatach s. i g., gminach K., S., P., W., obrębach B., G., P., S., S., Z., N., K., J. i Z. D. Natomiast w sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych strona wskazała 3 działki rolne, na których – po wycofaniu części wniosku w dniu [...] lipca 2012 r. zadeklarowano realizację Pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.3 – Szuwary wielkoturzycowe na powierzchni 2,26 ha (działka ewidencyjna nr [...]) i wariant 5.6 – Półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni 15,21 ha (działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]). Dodatkowo producent rolny wnioskował o zwrot kosztów sporządzenia dokumentacji przyrodniczej, tzw. kosztów transakcyjnych dla powierzchni siedliska od 5,01 ha do 20 ha w wysokości 2000 zł. Ponieważ w latach ubiegłych grunty rolne na działce ewidencyjnej nr [...], z deklaracją wariantu 5.3 i 5.6, nie były zgłaszane do dopłat, a na działce nr [...], z deklaracją wariantu 5.6, była zgłoszona w roku 2009 przez innego użytkownika uprawa z grupy uzupełniających płatności obszarowych (kukurydza), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wystosował w dniu [...] sierpnia 2012 r. do strony wezwanie (nr [...]) do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi wnioskodawca złożył w dniu [...] sierpnia 2012 r. oświadczenie, w którym wskazał, że próba uprawy kukurydzy dotyczy tylko działki nr [...], dlatego też wnioskuje o płatności rolnośrodowiskowe jedynie do części powierzchni tej działki. Jeśli zaś chodzi o działkę nr [...], to jest ona cała porośnięta roślinnością łąkową, co potwierdza dokumentacja przyrodnicza. W tym samym dniu strona złożyła kolejne pisemne oświadczenie o zakupie działek nr [...] i nr [....] od Agencji Nieruchomości Rolnych w roku 2012. Z aktów notarialnych wynika, że działki te nie były "zgłaszane do płodozmianów" i zawierają użytki oznaczone jako łąki trwałe. Fakt ten potwierdza zdaniem strony także dokumentacja przyrodnicza, której kopię wnioskodawca złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. Do akt sprawy K. M. włączył także akty notarialne z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] i nr [....], dotyczące zakupu wspomnianych działek ewidencyjnych. Kierownik BP ARiMR w S. w dniu [...] sierpnia 2012 r. skierował do poprzedniego posiadacza działki nr [...] J. N. wezwanie do złożenia wyjaśnień w kwestii sposobu użytkowania tej działki w roku 2010. J. N. stawił się w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w S. i oświadczył, że w roku 2010 użytkował tę działkę jako łąkę i nie stwierdził śladów jej zaorania. Wezwanie podobnej treści organ wystosował w dniu [...] września 2012 r. do użytkownika tej działki w 2009 r. K. B., który oświadczył, że działka nr [...] w roku 2009 była obsiana kukurydzą. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Kierownik BP ARiMR w S. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych we W. o przekazanie protokołu z oględzin działki nr [...], przeprowadzonych przed sprzedażą tej nieruchomości rolnej skarżącemu. W odpowiedzi ANR przesłała w dniu [...] października 2012 r. przesłała kopię protokołu oględzin działki, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] marca 2011 r. Według tego dokumentu, działka ta była niezagospodarowana rolniczo (odłóg – uschnięte, sterczące chwasty i trawa, zakrzewienie i pojawiające się młode zadrzewienie). W dniu [...] października 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynęło pismo D. J.-B., która jako ekspert przyrodniczy botanik sporządziła dokumentację przyrodniczą dla skarżącego. Według eksperta działki zadeklarowane przez producenta rolnego we wniosku stanowiły trwałe użytki zielone, które kwalifikowały się do wariantów 5.3 i 5.6. Zdaiem D. J.-B., wprawdzie na działce [...] znajdowały się ślady uprawy kukurydzy, jednakże nie była to pełna uprawa, a jedynie rodzaj wsiewki lub nieudana próba uprawy. W tym stanie faktycznym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzję (nr [...]) przyznającą skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Producent otrzymał płatność do wariantu 5.3 w wysokości [...] zł do powierzchni 2,26 ha, tj. zadeklarowanej przez producenta rolnego, oraz do wariantu 5.6 w wysokości [...] zł do powierzchni 1,00 ha, ze względu na niespełnienie przez część zadeklarowanych do płatności gruntów na działce nr [...] waruków trwałego użytku zielonego. Organ przywołał § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), według którego płatność rolnośrodowiskowa do pakietów 4 i 5 jest przyznawana do trwałych użytków zielonych. Powołał się przy tym na definicję trwałych użytków zielonych (art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r.), według której trwałe użytki zielone oznaczają ziemie przeznaczone do uprawy trawy lub innych upraw zielnych zasianych naturalnie lub uprawianych (zasianych), nie włączone do systemu płodozmianu gospodarstwa przez okres pięciu lat lub dłużej. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że działkę nr [...] kupił w styczniu 2012 r. Ponieważ leżała ona na obszarze Natura 2000, to nie mogła być użytkowana inaczej niż trwały użytek zielony. W dokumentacji przyrodniczo-środowiskowej – sporządzonej na zlecenie wnioskodawcy przez eksperta przyrodniczego z Urzędu Wojewódzkiego we W. – w której działkę uznano za łąką o bogatym i cennym przyrodniczo składzie gatunkowym, co wykluczało wcześniejszą uprawę na niej kukurydzy w dobrej kulturze rolnej. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem wydania decyzji kasacyjnej było naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz art. 7 i 77 § k.p.a. Skutkiem tego naruszenia stała się konieczność oceny, czy działka nr [...] spełnia cechy trwałego użytku zielonego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wystąpił do Dyrektora Oddziału Terenowego ANR we W. o przekazanie protokołu z oględzin działki nr [...], przeprowadzonych przed sprzedażą nieruchomości rolnej skarżącemu. W odpowiedzi przesłano kserokopie zdjęć działki nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., a w dniu [...] czerwca 2013 r. pismo charakteryzujące stan działki na dzień [...] lutego 2011 r. Według opisu, działka była w całości niezagospodarowana rolniczo (odłóg – uschnięta, stercząca trawa, dwie małe enklawy zadrzewień i zakrzaczeń o pow. 0,62 ha), grunt podmokły, w części zabagniony, rzadko zadrzewiony olchą z nielicznymi zakrzewieniami. Organ pierwszej instancji wystąpił także (pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r.) do eksperta przyrodniczego D. J.-B. o doprecyzowanie, na jakiej powierzchni działki [...] stwierdziła ślady uprawy kukurydzy, oraz o opinię, czy działka nr [...] odpowiada definicji trwałych użytków zielonych. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. D. J.-B. wyjaśniła, że nie jest możliwe doprecyzowanie na jakiej powierzchni stwierdziła ślady uprawy kukurydzy, bowiem zgodnie z metodyką wykonania dokumentacji przyrodniczej nie robiła pomiarów tego obszaru. Zdaniem eksperta działka nr [...] spełnia warunki przewidziane dla trwałych użytków zielonych i powinna być objęta płatnościami rolnośrodowiskowymi. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. ponownie ([...] maja 2013 r.) wezwał K. M., K. B. i J. N. do osobistego stawiennictwa i złożenia wyjaśnień w kwestii użytkowania działki nr [...]. K. B. wysłał do Kierownika BP ARiMR w S. pismo, w którym wyjaśnił, że nie może się stawić osobiście w siedzibie organu z powodu choroby (kopia zwolnienia lekarskiego) i dołączył kolejne oświadczenie, że działka [...] była w roku 2009 obsiana kukurydzą. W dniu [...] czerwca 2013 r. w siedzibie organu stawili się K. M. i J. N. Wnioskodawca potwierdził swoją deklarację, wnosząc o przyznanie płatności do całej powierzchni łąk. J. N. podtrzymał oświadczenie złożone w dniu [...] sierpnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił skarżącemu przyznania płatności rolno środowiskowej, ponieważ łąki zadeklarowane we wniosku nie spełniły wymagań wskazanych w art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r., według którego za trwały użytek zielony uznaje się grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej. Organ stwierdził, że fakt obsiania działki nr [...] kukurydzą w roku 2009 dyskwalifikuje ją jako trwały użytek zielony, a ponadto oględziny działek nr [...] i nr [...] wykazały, że były to zachwaszczone i zarośnięte odłogi. W odwołaniu od tej decyzji skarżący ponowił zarzuty zawarte w poprzednim odwołaniu, nie zgadzając się z pozbawieniem go dopłat, skoro w jego przekonaniu, potwierdzonym opinią eksperta przyrodniczego, sporne działki są trwałymi użytkami zielonymi. Strona nie mogła się pogodzić także z faktem, że poprzedni użytkownik otrzymał do działki płatność UPO, choć w planie gospodarowania przestrzennego działka ta jest przeznaczona do ekstensywnego, rolniczego wykorzystania – rolnictwo ekologiczne – Natura 2000. Organ odwoławczy przedstawił stan prawny odnoszący się do rozpatrywanej sprawy. Wskazał przy tym, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności rolnośrodowiskowych za rok 2012 jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w przypadku pakietów, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1-6 i 8 (§ 8 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Płatność rolnośrodowiskowa, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 w odniesieniu wariantu pierwszego, drugiego, trzeciego, czwartego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego i dziewiątego, jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone (§ 9 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Stosownie zaś do dyspozycji § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, klasyfikując trwałe użytki zielone należy posługiwać się definicją zawartą w art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 1). Definicja trwałych użytków zielonych zawarta w tym przepisie wskazuje, że są to grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005; a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR we W. uznał, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]) została z poszanowaniem przepisów prawa procesowego i materialnego, zaś argumenty skarżącego są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Bezsprzeczne w sprawie jest ustalenie, że grunty rolne zadeklarowane we wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2012 r. nie były użytkowane w sposób określony w art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. Zgodnie z cytowaną już wcześniej definicją (art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r., za trwały użytek zielony uznaje się grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej. Oznacza to, że aby grunt można było uznać za trwały użytek zielony, to co najmniej na 5 lat wstecz (okres liczony jest jako pięć pełnych okresów wegetacyjnych licząc wstecz od roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej) musi on być przeznaczony pod uprawę traw lub innych upraw zielnych, przy czym uprawa ta powinna być prowadzona bez płodozmianu. Tymczasem cała powierzchnia gruntów (działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]) zadeklarowanych jako trwałe użytki zielone do płatności w pakiecie 5, nie spełnia tego kryterium, co ustalono na podstawie porównania zadeklarowanych na tym obszarze upraw, zaczynając od roku 2007, oraz na podstawie oględzin rzeczoznawcy wykonanych na zlecenie Agencji Nieruchomości Rolnych. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących zasadności przyznania poprzedniemu użytkownikowi płatności UPO do uprawy kukurydzy, organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznaje płatności na wniosek rolnika do faktycznej powierzchni użytków i rodzaju uprawy jaką prowadzi na danym gruncie wnioskodawca. Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) nie obligowała w roku 2009, ani nie obliguje obecnie tego organu do dokonywania oceny czy zadeklarowana we wniosku uprawa jest zgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego danej gminy. Z punktu widzenia dopłat obszarowych istotny faktyczny sposób użytkowania (rodzaj uprawy) na danym gruncie rolnym. Organ podkreślił, że poprzedni użytkownik działki nr [...] zadeklarował w roku 2009 na powierzchni 14,22 ha uprawę roślin z grupy UPO. W toku postępowania oświadczył, że posiana tam była wówczas kukurydza, co potwierdza opis tej działki sprzed sporządzeni ekspertyzy przyrodniczo-siedliskowej przez D. J.-B. Bez znaczenia jest okoliczność, czy uprawa kukurydzy była efektywna czy też nie. Najistotniejsze są opisy stanu obu działek według oględzin przeprowadzonych przez rzeczoznawcę przed sprzedażą działek skarżącemu. Zgodnie z zapisami w aktach notarialnych repetytorium A nr [...] i nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. [potwierdzonymi w późniejszych pismach z Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] października 2012 r. i [...] maja 2013 r., dotyczących oględzin działek w dniu [...] lutego 2011 r. (działka nr [...]) i w dniu [...] marca 2011 r. (działka nr [...])], stanowiły one od lat niezagospodarowane odłogi, porośnięte uschniętymi, wyległymi trawami i chwastami. Na działkach tych stwierdzono także nieliczne zadrzewienia w formie enklaw (działka nr [...]) czy też samosiejek (działka [...]). Organ odwoławczy zestawił definicję trwałych użytków zielonych z definicją odłogu, wywodząc że określenie "trwały użytek zielony" stosowane jest do gruntów zajętych pod uprawę traw, natomiast odłogowanie gruntu polega na wyłączeniu gruntu z jakiegokolwiek użytkowania, w tym użytkowania rolniczego, a więc nie można tu mówić o uprawie w rozumieniu określonym w definicji trwałych użytków zielonych. Ten rodzaj użytkowania jest ukierunkowany na konkretną uprawę traw lub innych roślin zielnych powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysianych) lub samosiewnych. Odnosząc się do oświadczeń J. N. o sposobie użytkowania działki nr [...] w roku 2010, organ podkreślił, że użytkowanie w sposób określony w definicji trwałych użytków zielonych musi się odbywać nieprzerwanie przez 5 lat wstecz. Ponadto wynik oględzin działek w roku 2011 wskazywał, że grunty te były niezagospodarowane, a ich stan potwierdziły fotografie przekazane przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Na podstawie tych ustaleń, nie można zdaniem organu odwoławczego uznać, że zadeklarowane przez skarżącego działki spełniają definicję trwałych użytków zielonych, co wykluczało przyznanie do tych gruntów płatności w ramach pakietu 5 (§ 9 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). O ile bowiem w rozporządzeniu określającym warunki, zasady i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012 jest mowa o trwałym użytku zielonym, to należy go definiować zgodnie z przytoczonym art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009, do którego wprost odsyła § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ustosunkowując się do twierdzenia wnioskodawcy, że ekspert przyrodniczy nie zgłosił zastrzeżeń co do możliwości zadeklarowania omawianych działek w pakiecie 5, organ odwoławczy podkreślił, że ocena spełnienia przez rolnika jak i jego gospodarstwo warunków do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej należy, zgodnie z § 21 ust. 2 rozporządzenia rolno środowiskowego, do kierownika biura powiatowego ARiMR. To ten organ w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony weryfikuje, czy i w jakim zakresie deklaracja rolnika jest zgodna z warunkami przyznania pomocy, wydając w tym zakresie rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Zaskarżając ostateczną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARIMR we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, K. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że wydał decyzję z naruszeniem: 1. prawa materialnego, w szczególności: a) przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich; b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013; 2. prawa procesowego, w szczególności przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący nie wskazał konkretnych przepisów, które – jego zdaniem – zostały naruszone. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd musiał wyeliminować ze zbioru legalnych aktów administracyjnych decyzje obu instancji. Organy nie przeprowadziły bowiem w zakresie postępowania wyjaśniającego polemiki dowodów zebranych w sprawie, a w konsekwencji zaniechały poprawnej oceny tych dowodów w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a., poprzestając na konstatacji, że działki nr [...] i nr [...] objęte wnioskiem skarżącego o płatności rolnośrodowiskowe na rok 2012, nie spełniały kryteriów przyznania takiej płatności przez pięć lat poprzedzających złożenie tego wniosku, co miałoby wynikać z poczynionych "ustaleń na podstawie porównania zadeklarowanych na nich upraw zaczynając od roku 2007 oraz na podstawie oględzin rzeczoznawcy majątkowego na zlecenie ANR OT we W." (s. 5 akapit drugi od góry uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). Tymczasem – wbrew twierdzeniu organu – w aktach administracyjnych sprawy nie można odnaleźć dowodów, które pozwalałyby porównać deklarowane na tych gruntach uprawy przez pięć lat, "zaczynając od roku 2007", aż do nabycia przez skarżącego od Agencji Nieruchomości Rolnych działek nr [...] i nr [...] w dniu [...] stycznia 2012 r. (dwie umowy sprzedaży w formie aktów notarialnych – k. 11 akt administracyjnych). Nie ma przede wszystkim dokumentacji odzwierciedlającej stan tych działek w latach 2007-2008. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. stwierdził, że "K. B. w latach 2005-2006 na działce [...] deklarował trawy na gruntach ornych. W latach 2007-2008 na tej działce [...] deklarował JPO, a w roku 2009 zadeklarował i otrzymał płatność JPO/UPO" (k. 12 akt administracyjnych). W piśmie z dnia [...] września 2012 r. K. B. oświadczył, że "zgłoszona we wniosku z 2009 r. działka nr [...] w obrębie J. była obsiana kukurydzą" (k. nieponumerowana, znajdująca się między k. 16 i 17). Jeśli zaś chodzi o sposób użytkowania działki nr [...] w roku 2010, J. N. – użytkownik tego gruntu – oświadczył: "działkę użytkowałem jako łąką w roku 2010. Obejmując ją w użytkowanie nie stwierdziłem śladów orania. Działka ta to długoletnie łąki objęte programem Natura 2000. Tych działek nie wolno było użytkować w inny sposób, o czym był informowany każdy użytkownik" (k. 14 akt administracyjnych). Z kolei w piśmie (k. 20 akt administracyjnych), które wpłynęło do Biura Powiatowego ARMR w S. w dniu [...] października 2012 r., D. J.-B. (ekspert przyrodniczy botanik) – sporządzająca dla K. M. dokumentację przyrodniczą siedliskową na potrzeby programu rolnośrodowiskowego 2007-2013, realizowanego w latach 2012-2017 (k. 10 i nast. akt administracyjnych) – napisała, że "w dniach [...] i [...] maja 2012 r. na działkach należących do Pana K. M. – działki [...] i [...] obręb J., gmina P. – zostały przeprowadzone badania terenowe (ekspertyza przyrodnicza) mające na celu sporządzenie dokumentacji przyrodniczej siedliskowej na potrzeby Programu rolnośrodowiskowego 2007-2013. Wykonanie dokumentacji przyrodniczej zostało zlecone przez producenta rolnego w celu przystąpienia przez niego do Programu rolnośrodowiskowego od 2012 roku. Niniejsza dokumentacja przyrodnicza zawiera szczegółową charakterystykę siedliska przyrodniczego sporządzoną na podstawie inwentaryzacji terenowej", wykonanej według metodyki opracowanej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) i zaleceniami dla ekspertów przyrodniczych ogłaszanymi na bieżąco przez MRiRW. Nawiązując do wspomnianych wytycznych, D. J.-B. napisała, że "płatność rolnośrodowiskowa może być przyznana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, na których występują zbiorowiska roślinne wykazujące cechy jednostek fitosocjologicznych i siedlisk przyrodniczych, wymienione w załączniku 4 do ww. rozporządzenia, położonych na obszarze Natura 2000 w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody." Autorka ekspertyzy przyrodniczej stwierdziła w konkluzji pisma, że "Wizja terenowa przeprowadzona na działkach Pana M. wykazała, iż wszystkie powyższe wymogi zostały spełnione i producent może otrzymać płatności rolnośrodowiskowe do pakietu 5 wariant: 5.6 Półnaturalne łąki wilgotne i 5.3 Szuwary wielko turzycowe, w związku z czym została sporządzona dokumentacja przyrodnicza." Zdaniem eksperta, "Inwentaryzacja terenowa wykazała, iż przedmiotowe grunty spełniają definicję trwałych użytków zielonych czyli gruntu zajętego pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączonych do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej. Miejscami, na działce nr [...] znajdowały się wprawdzie ślady uprawy, w postaci suchych, pojedynczych, skoszonych pędów kukurydzy, jednakże nie można jednoznacznie stwierdzić, czy kukurydza rosła na działce w okresie poprzednich pięciu lat." W ocenie eksperta, "jeżeli na przedmiotowej działce rosła kukurydza, to nie była to pełna uprawa, a jedynie rodzaj wsiewki lub nieudana próba uprawy. Prowadzona w ostatnich pięciu latach pełna uprawa kukurydzy, wraz ze wszystkimi zabiegami agrotechnicznymi, w tym orką i opryskami herbicydowymi, doprowadziłoby do całkowitego zniszczenia rui łąkowej i ustąpienia gatunków łąkowych na rzecz chwastów porolnych. W tym przypadku łąka jest bardzo bogata w gatunki łąkowe typowe dla łąk wilgotnych, zwłaszcza gatunki roślin zielnych, głównie samosiewnych. Z mojej wiedzy i doświadczenia wynika, iż zbiorowisko roślinne występujące na działce nr [...] nie mogłyby się rozwinąć w takiej postaci, jeżeli przez ostatnie 5 lat w płodozmian włączona byłaby uprawa kukurydzy. Autorka ekspertyzy przyrodniczej dodała, że "Podczas wizji terenowej nie zaobserwowano na łące zalegającej warstwy wojłoku, co świadczy o tym, iż łąka była w ostatnich latach regularnie koszona", stwierdzając przy tym że – wobec położenia działki na specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]" [...] i znajdującego się tam siedliska motyli (modraszka nausitous, modraszka telejusa i czerwończyka nieparka), należących do gatunków ściśle chronionych – "przedmiotowa działka powinna być użytkowana jako użytek zielony, a jakakolwiek inna działalność, w tym uprawy rolne, prowadzi do zniszczenia siedliska chronionych gatunków, co podlega odpowiedzialności karnej." Podczas ponownego rozpatrywania sprawy (po uchyleniu pierwszej decyzji w trybie odwoławczym) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wezwał skarżącego, K. B. i J. N. do złożenia wyjaśnień w kwestii użytkowania działki nr [...]. Skarżący i J. N. (użytkujący działkę w roku 2010) potwierdzili, że obszar ten był użytkowany jako łąka, bez śladów zaorania (k. 37 i 38 akt administracyjnych). K. B.nie stawił się na wezwanie organu z powodu choroby, w piśmie zaś z dnia [...] czerwca 2013 r. oświadczył, że "zgłoszona we wniosku z 2009 roku działka nr [...] w obrębie J. była obsiana kukurydzą" (k. 35/2 akt administracyjnych). W aktach sprawy znajduje się także "notatka służbowa" (podpisana przez specjalistów Biura Powiatowego ARiMR w S.), z której wynika, że podczas rozmowy telefonicznej w dniu [...] czerwca 2013 r. – na pytanie pracownika Biura Powiatowego dotyczące złożonego wcześniej oświadczenia w kwestii uprawy kukurydzy na działce nr [...] – K. B. stwierdził, że "leży w łóżku i nie może potwierdzić, co było uprawiane na przedmiotowej działce, gdyż musi skontaktować się z osobą, która zajmuje się jego uprawami." Autorka ekspertyzy przyrodniczej – poproszona przez organ pierwszej instancji o doprecyzowanie na jakiej powierzchni działki nr [...] występują ślady uprawy kukurydzy i o opinię, czy obszar działki nr [...] spełnia definicję trwałego użytku zielonego w rozumieniu przepisów rolnośrodowiskowych (pięcioletnia uprawa łąki) (k. 27 akt administracyjnych) – wyjaśniła, że "nie jest możliwe doprecyzowanie na jakiej dokładnie powierzchni występowały ślady kukurydzy. Ponadto szczegółowych pomiarów nie można było dokonać, gdyż nie były to ślady po regularnej uprawie z wyraźnymi granicami, a jedynie pojedyncze suche pędy wystające z runi łąkowej. Powierzchnię występowania suchych pędów w runi łąkowej można określić jako obszar rozciągający się na wyniesieniu terenu na południe od wjazdu na działkę przez most na rzece K. do zakola rzeki. Od wschodu obszar ten nie dochodzi do linii zadrzewień znajdujących się na środku działki. Jest to obszar ok. 10% działki rolnej W." Jeśli zaś chodzi o stan działki nr [...], D. J.-B. wyjaśniła, że na podstawie znanej jej definicji trwałych użytków zielonych – grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej (wstecz) – "działka ta spełnia powyższą definicję i powinna zostać objęta płatnościami rolnośrodowiskowymi, których jednym z głównych celów jest zachowanie i przywracanie użytkowania zagrożonych siedlisk przyrodniczych zależnych od działalności rolniczej człowieka". W związku z przywołanymi dowodami należy najpierw odnieść się do istotnego w sprawie dokumentu, jakim jest ekspertyza przyrodnicza dotycząca obszarów zgłoszonych przez skarżącego do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Nie można przede wszystkim zaaprobować sposobu oceny przez organy tego środka dowodowego w kontekście innych dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi i nieprzeprowadzenia polemiki dowodów, z których można wyprowadzić odmienne wnioski co do stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy – odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że ekspert przyrodniczy nie zgłosił zastrzeżeń co do możliwości zadeklarowania omawianych działek w pakiecie 5, a wręcz uznał te grunty za spełniające przesłanki trwałych użytków zielonych – zauważył, że "ocena spełnienia przez rolnika jak i jego gospodarstwo warunków do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej należy zgodnie z § 21 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego do kierownika biura powiatowego Agencji. To ten organ w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony weryfikuje czy i w jakim zakresie deklaracja rolnika jest zgodna z warunkami przyznania pomocy, wydając w tym zakresie rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej." Niekwestionując kompetencji organu do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach płatności rolnośrodowiskowej, nie można jednak zapominać, że organ ten "jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy" (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich). Wobec odesłania zawartego w art. 21 ust. 1 tej ustawy, powinnością organu staje się ocena całokształtu materiału dowodowego w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a., następnie zaś wskazanie w uzasadnieniu decyzji "faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej" (art. 107 § 3 k.p.a.). Zawartego w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji odniesienia się organów do ekspertyzy przyrodniczej nie można uznać za merytoryczne, zwłaszcza w zestawieniu z pozostałymi dowodowymi. Z jednej bowiem strony organy przyjęły, że na zgłoszonych przez skarżącego gruntach doszło w ostatnim pięcioleciu do płodozmianu (uprawa kukurydzy w 2009 r.) wykluczającego uznanie tych obszarów za trwałe użytki zielone, co miałoby wynikać z oświadczenia K. B. (które, jak wynika z wcześniejszych uwag, nie jest pozbawione wątpliwości po stronie oświadczającego), z drugiej zaś zaniechały konfrontacji tego dowodu z ekspertyzą przyrodniczą – w której stwierdzono, że obie działki zgłoszone przez skarżącego mają cechy trwałych użytków zielonych, choć ze śladami po kukurydzy w postaci pojedynczych suchych pędów wystających z runi łąkowej w niektórych miejscach – oraz z zeznaniami J. N., który podtrzymał swoje oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2012 r. (działkę nr [...] "użytkowałem jako łąkę w roku 2010", "obejmując ją w użytkowanie nie stwierdziłem śladów orania"), uzupełniając je uwagą o dokonanym "zabiegu koszenia działki w trakcie jej użytkowania z pominięciem miejsc przy ciekach wodnych." Organy nie wykazały z jakich względów odmówiły wiarygodności wspomnianym dowodom, jakie zaś powody przesądziły o uznaniu za wiarygodne oświadczeń K. B., co do sposobu gospodarowania tymi gruntami w roku 2009, mimo że świadek ten, w pismach przesłanych do organu, twierdził pierwotnie o uprawie kukurydzy w 2009, by w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Biura Powiatowego ARiMR w S. ([...] czerwca 2013 r. oświadczyć, że nie może teraz potwierdzić co było uprawiane na działce nr [...], musi bowiem skontaktować się z osobą zajmującą się jego uprawami. Trzeba przy tym zauważyć, że nawet podczas oględzin obu działek przed ich sprzedażą skarżącemu ([...] stycznia 2012 r.) rzeczoznawca nie stwierdził, by na gruntach należących do Agencji Nieruchomości Rolnych uprawiono kukurydzę (pismo ANR z dnia [...] października 2012 r. – k. 19 akt administracyjnych i z dnia [...] maja 2013 r. – k. 34 akt administracyjnych). W zastanej sytuacji dowodowej, nawet osobie niemającej specjalnych wiadomości z zakresu utrzymania łąk w dobrej kulturze rolnej i uprawy kukurydzy, mogą się nasunąć –uzasadnione chociażby elementarnym doświadczeniem życiowym – wątpliwości, czy po ewentualnej uprawie kukurydzy w 2009 r., mogłyby już w roku 2010 zniknąć skutki działań poprzedniego użytkownika nieruchomości, a zaburzony takim działaniem obszar mógł w tak krótkim czasie powrócić do stanu charakterystycznego dla łąk, skoro użytkownik gruntów w roku 2010 r. nie znalazł śladów orki, ekspert przyrodniczy zaś – dostrzegając w 2012 r. tylko znikome, pojedyncze, wystające w niektórych miejscach runi łąkowej pędy po kukurydzy – nie zdyskwalifikował nabytych przez skarżącego działek jako trwałych użytków zielonych objętych pakietem 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantem 5.3 – Szuwary wielkoturzycowe i wariantem 5.6 – Półnaturalne łąki wilgotne. W związku ze sposobem gospodarowania poprzedników skarżącego na gruntach kupionych w 2012 r. pozostaje niewyjaśniona dostatecznie kwestia zasygnalizowana w piśmie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. (k. 12 akt administracyjnych). W dokumencie tym napisano: "K. B. w latach 2005-2006 na działce [...] deklarował trawy na gruntach ornych. W latach 2007-2008 na tej działce [...] deklarował JPO, a w roku 2009 zadeklarował i otrzymał płatność JPO/UPO." W takiej sytuacji należałoby zapytać przede wszystkim eksperta przyrodniczego, czy po dwuletnim (2005-2007) użytkowaniu tych gruntów przez K. B. jako łąk, możliwa była na tym obszarze (ze względu na szczególny charakter badanych działek) uprawa w latach 2007-2008 roślin objętych płatnością JPO, a w roku 2009 – płatnością JPO/UPO. Gdyby się okazało, że takie uprawy były możliwe, trzeba byłoby postawić ekspertowi pytanie, czy w przypadku faktycznej uprawy roślin deklarowanych przez K. B. w latach 2007-2009 do płatności JPO/UPO – co nie mogło przecież pozostać obojętne dla stanu łąk (czy też trwałych użytków zielonych) – możliwe było w tak krótkim czasie, bo już w 2010 r. (zeznania J. N. dotyczące sposobu użytkowania w 2010 r.), przywrócenie tym gruntom cech charakterystycznych dla łąk stanowiących trwałe użytki zielone, z fauną i florą opisaną w ekspertyzie przyrodniczej D. J.-B. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organów będzie skonfrontowanie zeznań osób, które miałyby użytkować działki nr [...] i nr [...] w okresie poprzedzającym ich nabycie przez skarżącego, następnie zaś weryfikacja tych wyjaśnień w kontekście merytorycznej oceny ekspertyzy przyrodniczej, jako środka dowodowego, i stanowiska D. J.-B. przedstawionego w jej wypowiedziach. Organy powinny przy tym jednoznacznie wskazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, którym dowodom przedstawionym przez skarżącego dał wiarę i z jakich względów, którym zaś odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i z jakich powodów. Niewypełnienie przez organy obowiązków wynikających z unormowań zawartych w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiło Sądowi nie tylko weryfikację dokonanej przez organy oceny dowodów w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a., ale nie dało także dostatecznych podstaw do oceny poprawności przywoływanych przez organy i stronę skarżącą unormowań materialnoprawnych. Warunkiem niezbędnym do oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organy procesu subsumcji jest bowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego. W zaistniałej sytuacji ocena przez Sąd wskazywanych w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego byłaby zatem co najmniej przedwczesna. Wobec dostrzeżonych uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowiły unormowania zawarte w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt II sentencji). Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji do dnia prawomocności tego wyroku (pkt III sentencji) znajduje umocowanie w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.