III SA/Wr 829/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku – wydaną po rozpatrzeniu odwołania P. i M. C. (prowadzących działalność gospodarczą pod firmą Hotel "A" spółka cywilna) od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r. (Nr [...]), w której ten ostatni organ orzekł o wygaśnięciu (z dniem [...] r.) wszystkich posiadanych przez odwołujące się strony zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (w pełnym asortymencie) w Hotelu "A" w K. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia – po przedstawieniu stanowiska organu pierwszej instancji oraz zarzutów sformułowanych w odwołaniu i po przytoczeniu brzmienia stosownych przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – Kolegium uznało za bezsporny w sprawie fakt niedokonania przez zainteresowanych wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu, należnej w roku [...]. Ustawowy termin uiszczenia raty, o której mowa, upływał z końcem dnia [...] r. i nie został przez strony zachowany. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że charakter terminów wyznaczonych przez legislatora oraz niedopuszczalność ich przywracania, powodują konieczność wdrożenia sankcji, która przewidziana została w art. 18 ust. 12 pkt 5 wymienionej ustawy i polega na wydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie posiadanych zezwoleń alkoholowych. Kolegium nie podzieliło argumentacji zainteresowanych, którzy zarzucili: naruszenie przez organ pierwszej instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, proklamowanej w art. 10 k.p.a., a także błędne oznaczenie adresatów kwestionowanej decyzji. Pierwsze uchybienie miałoby polegać na ograniczeniu uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów jedynie w godzinach pracy urzędu, gdyż z uwagi na sezon wakacyjny nie było możliwości stawienia się we wskazanym terminie w siedzibie organu. Z pouczenia nie wynikało, aby strona miała prawo do pisemnego zaprezentowania swojego stanowiska. Drugiego z zarzucanych naruszeń dopuścił się zaś organ pierwszej instancji określając adresata decyzji jako Hotel "A" spółka cywilna, podczas gdy faktycznymi adresatami tego rozstrzygnięcia powinni być przedsiębiorcy (osoby fizyczne). Kolegium uznało za oczywiste, że treść zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie przekreśla uprawnienia strony do wyrażenia pisemnego stanowiska. Natomiast nie sposób uznać, aby zapoznanie się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami i dowodami mogło odbyć się w innym czasie i w innym miejscu niż w siedzibie organu, w godzinach jego pracy. W odniesieniu do drugiego z zarzutów SKO przyznało, że w kontrolowanej decyzji wskazano co prawda, że jest ona skierowana do Hotelu "A" s.c., jednakże takie określenie nie może być uznane za wadę uzasadniającą uchylenie decyzji. Zdaniem Kolegium, skoro pierwszoinstancyjne orzeczenie wysłano na adres prowadzenia działalności gospodarczej, przytoczone wskazanie adresata pozwala na uznanie, że skierowane ono zostało do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą pod firmą Hotel "A". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i P. C. zażądali uchylenia decyzji wydanych w sprawie przez organy obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając – w istocie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu – naruszenie następujących przepisów: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. – poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy przed jej wydaniem nie zapewniono stronom czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co miało istotny wpływ na wynika sprawy; 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisami: art. 28, art. 29, art. 107 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy orzeczenie to zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie; 3. art. 28, art. 29 i art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 42 i art. 109 § 1 k.p.a. – poprzez uznanie, że samo wysłanie decyzji na prawidłowy adres prowadzenia działalności gospodarczej przez wspólników spółki cywilnej, pomimo oczywiście wadliwego oznaczenia strony decyzji jako spółki cywilnej, powoduje że decyzja ta została skierowana do przedsiębiorców, a nie do spółki. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy). Biorąc pod uwagę przytoczone, ogólne zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że nie może być skutecznie kwestionowane naruszenie przez skarżących dyspozycji art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm., przywoływanej w dalszych wywodach jako "ustawa" lub "ustawa przeciwalkoholowa"). Przepis ten nakłada na przedsiębiorców obowiązek wnoszenia na rachunek gminy opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w trzech równych ratach, w ściśle zakreślonych terminach: do [...], do [...] oraz do [...] danego roku kalendarzowego. Zainteresowani przyznali bowiem wprost (w pierwszym zdaniu uzasadnienia odwołania od pier-wszoinstancyjnego rozstrzygnięcia) fakt "nie dokonania ... w terminie ustawowym do dnia [...] r. II raty za korzystanie w [...] r. z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i piwa". Istniała zatem niewątpliwie normatywna podstawa do wydania decyzji o wygaśnięciu wszystkich zezwoleń alkoholowych, jakie posiadali skarżących. Sankcja taka wynika wprost z art. 18 ust. 12 pkt 5 in fine ustawy w związku z art. 162 k.p.a. W tej sytuacji, istota sporu sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie ogranicza się do następującej kwestii: czy doszło do naruszeń przepisów postępowania zarzucanych w skardze, a jeśli tak – czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ (celowe podkreślenie składu orzekającego) na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Chodzi przy tym o potencjalne naruszenia dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, o ewentualne złamanie przez organ pierwszej instancji zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, gwarantowanej w art. 10 § 1 k.p.a. Po drugie, o rzekome skierowanie pierwszoinstancyjnej decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania. W ocenie Sądu, stanowisko skarżących nie jest uzasadnione. W realiach rozpoznawanego przypadku jako wręcz absurdalny należy ocenić pierwszy z zarzutów. Pismem z dnia [...] r. oboje zainteresowani zostali zawiadomieni przez Burmistrza K.: o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, o przedmiocie tego postępowania, o uprawnieniu do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz o tym, że skorzystanie z tego prawa powinno nastąpić w godzinach pracy Urzędu Miejskiego w K. (określono przy tym czas urzędowania, ze wskazaniem konkretnego pomieszczenia), z zakreśleniem 7 dniowego terminu na wykorzystanie uprawnienia. Sąd stwierdza, że zawiadomienie o tak szczegółowej treści w pełni odpowiada standardowi art. 10 § 1 k.p.a. oraz obserwowanej w tym zakresie praktyce organów administracji publicznej. Nie bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje to, że analizowany przepis – stanowiąc o powinności organów "zapewnienia" stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz "umożliwienia" im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań "przed wydaniem decyzji" – nie precyzuje form realizacji wymienionych obowiązków organów, a w odniesieniu do drugiej powinności (której nienależytego wykonania upatrują skarżący) – nie określa nawet minimalnego terminu, jaki organ powinien zakreślić stronom, w celu realizacji przysługującego im z tej racji uprawnienia. Z takiego normatywnego ujęcia wynika, że wypowiedzenie się może nastąpić w dowolnej formie (np. pisemnej, ale i ustnie do protokołu w siedzibie organu), oraz to, że termin zakreślony przez organ powinien być wystarczający do realizacji uprawnienia, o którym mowa. Trafnie przy tym zauważyło Kolegium w uzasadnieniu obecnie kontrolowanej decyzji, iż podstawowym warunkiem praktycznego wykorzystania prawa do wypowiedzenia się co do dowodów, materiałów i żądań jest zapoznanie się z aktami (dokumentacją) sprawy. To zaś możliwe jest jedynie w siedzibie organu i w czasie jego urzędowania. Właśnie dlatego w zawiadomieniu z dnia [...] r. znalazła się również stosowna informacja tycząca tej kwestii. Wskazano przy tym pełny ośmiogodzinny czas urzędowania, nie dokonując w tym zakresie żadnych ograniczeń (wyłączeń). Natomiast samo wypowiedzenie się – o czym już wspomniano – może nastąpić w każdej formie, a organ zobligowany byłby ustosunkować się do zgłoszonych uwag i dodatkowych żądań (ustnych lub w formie pisemnej) podejmując rozstrzygnięcie w sprawie (na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego). Zdaniem Sądu, zakreślony stronom 7 dniowy termin na realizację omawianego uprawnienia jest terminem wystarczającym. W praktyce, w wypadku obiektywnych przeszkód w jego zachowaniu, strony występują zresztą z prośbą o jego przedłużenie i prośby te są z reguły uwzględniane. Skarżący nie wystąpili z takim wnioskiem, a sam organ w pełni respektował wyznaczony termin. Pierwszoinstancyjna decyzja zapadła wszak dopiero w dniu [...] r., podczas gdy analizowane zawiadomienie zostało skutecznie doręczone już w dniu [...]r. (zwrotne poświadczenie odbioru). Zakreślony termin upłynął zatem (bezskutecznie) z końcem dnia [...] r. ([...]). Strony nie muszą oczywiście skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 1 k.p.a. Wypowiedzenie się w trybie tego przepisu nie stanowi wszak ich obowiązku. Organ nie ma więc żadnych możliwości "przymuszenia" zainteresowanych do podjęcia jakichkolwiek czynności w tym zakresie. Wystarczy – co miało miejsce w niniejszej sprawie – że umożliwi (kolejne, celowe podkreślenie Sądu) im dokonanie stosownych czynności. W tym kontekście, zarzut niemożliwości realizacji prawa do wypowiedzenia się – i to jeszcze z powodu okoliczności, które miałyby rzekomo obciążać organ – z jednoczesnym powołaniem się (post factum) na sezon urlopowy, nie może być akceptowany. Zapoznanie się z aktami sprawy i przedstawienie własnego stanowiska leżało przecież w interesie skarżących (a nie organu). Wystarczyło zatem, aby jedna ze stron zapoznała się z aktami sprawy, a następnie – wspólnie lub osobno – każda z nich przedstawiła organowi swoje uwagi. Rozważenie zasadności (bezzasadności) drugiego zarzutu powinno nastąpić z uwzględnieniem szeregu istotnych dla tej kwestii okoliczności rozpoznawanej sprawy, a nie tylko werbalnego określenia adresata decyzji w samym nagłówku orzeczenia wydanego przez Burmistrza K. We wspomnianej części wstępnej decyzji z dnia [...]r. rzeczywiście mowa o "rozpoznaniu sprawy HOTEL "A" s.c. Nie temu jednak zapisowi należy przypisać decydujące znaczenie dla określenie adresata pierwszoinstancyjnego orzeczenia, podobnie jak nie moż-na byłoby przyjąć, że odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył podmiot do tego nieuprawniony, z tego tylko powodu, iż na kopercie, w której odwołanie to nadano, nadawca został określony wyłącznie za pomocą pieczątki o treści "HOTEL "A" s.c.". Nota bene, pieczęci o tej samej treści użyto dla określenia przedsiębiorcy w punkcie 1 wniosku o wydanie zezwoleń, których wygaśnięcie orzeczono w rozpoznawanym wypadku. Mimo to organ uznał także wtedy – w pełni zasadnie – że przedsiębiorcami ubiegającymi się o zezwolenie są skarżący, a nie HOTEL "A". Z samej rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanej decyzji, stwierdzającego wszak wygaśnięcie trzech zezwoleń alkoholowych, które zostały wydane imiennie na rzecz skarżących, z treści uzasadnienia tej decyzji, a zwłaszcza z jego ostatniego fragmentu, zawierającego – kierowane jednoznacznie do M. i P. C. jako przedsiębiorców (a nie do HOTELU "A") – pouczenie o terminie ewentualnego wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowych zezwoleń, wynika bowiem ponad wszelką wątpliwość, że rozstrzygnięcie z dnia [...] r. kierowane jest do M. i P. C., jako przedsiębiorców prowadzących swoją działalność gospodarczą pod określoną firmą i w formie spółki cywilnej. Nie mogło być zresztą inaczej, skoro zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego (z dnia [...] r.) oraz wcześniej już analizowane zawiadomienie z dnia [...]r. o zakończeniu postępowania dowodowego w tej sprawie adresowane są bezpośrednio do M. i P. C. Uwzględniając wszystkie, dopiero co przedstawione okoliczności można co najwyżej twierdzić, że występujące we wstępnej części decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r. wyrażenie o "rozpoznaniu sprawy HOTEL "A" s.c. nie jest zwrotem precyzyjnie wskazującym podmiot, do którego kierowane jest to orzeczenie. Tego typu uchybienie formalne z pewnością nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej zaś nie można uznać, że miało ono istotny wpływ (następne celowe podkreślenia Sądu) na kierunek wydanego rozstrzygnięcia w sprawie. W świetle całej dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wyjaśniającego, nie można bowiem skutecznie kwestionować poglądu, że postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone wobec M. i P. C.. Zostało zas zakończone wydaniem decyzji, której adresatem byli również skarżący. Dotychczasowe wywody uzasadniają końcową konkluzję, iż – wbrew odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w skardze – nie można zarzucać organom naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Sąd nie dopatrzył się w szczególności tzw. "innych naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy", w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Dlatego też, zobligowany dyspozycją art. 151 tej samej ustawy, skargę oddalił.