III SA/Wr 832/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi T.G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23; zwanej dalej k.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Pana T. G. na postanowienie nr [...]z dnia [...] r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt - Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia przytoczono, że opisaną wyżej decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Decyzja ta została odebrana przez stronę w dniu [...] r. W dniu [...] r. Pani B. G. działając jako pełnomocnik skarżącego złożyła odwołanie od tej decyzji do Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor DOR ARiMR we W. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W dniu [...] r. Prezes ARiMR przekazał do Kierownika BP ARiMR w O. wniosek skarżącego z dnia [...] r. (data stempla pocztowego [...] r.), o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika BP ARiMR w O. nr [...] z dnia [...] r. Skarżący wniósł o wznowienie postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazując, iż o przyczynach wznowienia postępowania dowiedział się z pisma Dyrektora OR ARiMR we W. z dnia [...] r., w którym to poinformowano, iż Pan B. S. pełnił rolę kontrolera danych w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za lata 2007-2009. W dniu [...] r. Kierownik BP ARiMR w O. wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił wznowienia postępowania podając, że nie można uznać, że wskazana przesłanka do wznowienia postępowania zawarta we wniosku z dnia [...] r. została zgłoszona w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Rozpatrując wniesione zażalenie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR zauważył, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania w pierwszej fazie, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) tj. ustalenia czy: 1. decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania jest ostateczna, 2. wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., 4. wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a. Dalej podano, że przepis art. 148 § 1 k.p.a. reguluje dwie kwestie, a mianowicie tryb wnoszenia podania oraz termin wniesienia podania. Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4, od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo: C.H.Beck 2011, str. 426 i nast.). Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania - art. 149 § 3 k.p.a. (tamże). Przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu strona może bronić się, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu, na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1986 r., sygn. akt III SA 1263/85). W takim kontekście organ drugiej instancji podkreślił, że Pani B. G., działająca jako pełnomocnik skarżącego, składając odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. nr [...] z dnia [...] r. w piśmie z dnia [...] r. (data wpływu do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O.) zawarła zarzut prowadzenia sprawy przez Pana B. S. Zatem twierdzenie skarżącego, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, dowiedział się z pisma Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] r., należy uznać za nieuzasadnione. Skoro wniosek o wznowienie został złożony w dniu [...] r., to uznać należy iż skarżący znacznie przekroczył termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. Dlatego też organ I instancji prawidłowo odmówił wznowienia postępowania. Ponadto Dyrektor zauważył, iż zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Stosownie zaś do art. 149 k.p.a wznowienie oraz odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1 i § 3). Czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. W ramach tak zwanego postępowania wstępnego, organ bada zatem wniosek jedynie od strony formalnej. Z tej też przyczyny, spełnienie żądania skarżącego polegające na dołączeniu do akt niniejszej sprawy dokumentów dotyczących wpisu i zmian dokonywanych w ewidencji producentów przez stronę, na tym etapie rozpatrywania wniosku "wznowieniowego" jest bezzasadne i w żaden sposób nie miałoby wpływu na wynik rozpoznania omawianego podania. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie znanych i dostępnych organowi dowodów w sprawie, które organy obu instancji przed stroną utajniły, w rażącej sprzeczności z tymi dowodami. Wnosząc o rozstrzygnięcie tej skargi w oparciu również o akta dotyczące innych skarg w sprawach na bezczynność Kierownika BP we W., na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zwrotu płatności sygn. akt III SA/Wr 1264/15, na decyzję Dyrektora DOR ARiMR we W. nr [...] z dn. [...] r. w sprawie płatności za 2015 r. – skarżący zawnioskował o pouczenie organów przez Sąd, aby w ponownie podjętym postępowaniu uwzględniły adres zamieszkania zgłoszony w [...] r. przez skarżącego na urzędowym formularzu wniosku o zmianę treści jego wpisu w ewidencji producentów, a także by uwzględniły status aktywnego wpisu skarżącego w ewidencji producentów, który w sensie prawnym nie został zmieniony nieważną decyzją Kierownika BP ARiMR we W. z [...] r., a zatem jest on przedmiotem toczącego się nadal postępowania administracyjnego. Dalej skarżący domagał się zobowiązania organów do ustalenia, w jakiej dacie skarżący dowiedział się o okoliczności, iż w postępowaniu zakończonym opisaną decyzją ostateczną z [...] r. brał udział Pan B. S., realizujący w tym postępowaniu funkcję Kontrolera Danych BP, a także czy powinien on zostać wyłączony z postępowań administracyjnych w sprawach skarżącego, nadto polecenia organom uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wyjaśnienia, co dzieje się z postępowaniem administracyjnym, w sprawie zmiany treści wpisu skarżącego w ewidencji producentów, wszczętym na wniosek skarżącego z dn. [...] r. W uzasadnieniu skarżący opisał różne zdarzenia, jakie zaistniały podczas wizyt skarżącego w siedzibie organu pierwszej instancji, związane z gromadzoną przez organ dokumentacją między innymi dotyczącą wpisu skarżącego do ewidencji producentów oraz dokonywanych zmian w tym rejestrze. Skarżący zarzucił nieważność wszystkich rozstrzygnięć wydanych przez organ pierwszej instancji po [...] roku, podtrzymując zarzut naruszenia właściwości miejscowej przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego organ nie ustalił, w jakiej dacie skarżący dowiedział się, że podważana decyzja jest ostateczna, a zatem postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną może być wznowione, nie wskazał jednoznacznie w zaskarżonym postanowieniu, w jakiej dacie upłynął termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o którąś ze wskazanych przesłanek oraz nie ustalił, czy wymieniony pracownik organu powinien być wyłączony ze wszystkich postępowań w sprawach skarżącego. Na tym samym domyśle o udziale w tym postępowaniu urzędnika, który powinien być ze sprawy wyłączony, oparty został też zarzut wskazany w pierwszym wniosku o wznowienie postępowania z dn. [...] r. Zarzut ten nie został również wówczas przez organ rozpatrzony - okoliczność ta nie została przez organ zbadana w postępowaniu wznowieniowym. W tej sytuacji skarżący nadal nie uzyskał wiedzy, którzy urzędnicy organu brali udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie podważanej decyzji i nie uzyskał wiedzy, czy jakiś urzędnik organu uczestniczący w tym postępowaniu powinien być z tego postępowania wyłączony. Dopiero zatem z treści pisma organu z dn. [...] r. skarżący uzyskał wiedzę, iż w postępowaniu w jego sprawie brał udział Pan B. S., który realizował wówczas u Kierownika BP funkcję Kontrolera Danych BP. Skarżący zarzucił następnie, że wymieniony pracownik dokonywał ustaleń w zakresie posiadania gruntów przez skarżącego oraz jego małoletnią córkę, poruszył również obszernie zagadnienia faktyczne i prawne związane z wydaniem decyzji o przyznaniu płatności rolnych za lata poprzednie z eksponowaniem naruszeń prawa, jakich w ocenie skarżącego dopuściły się organy. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie zapadłe w kwestii odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. W tej materii należy podkreślić, jak słusznie organy orzekające w sprawie wskazywały, że w przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania organ administracji - przed ewentualnym wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania – ma obowiązek z urzędu w pierwszym rzędzie zbadania, czy podanie o wznowienie postępowania oparte jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k. p. a., oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. W przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie nie wymienia przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 tej ustawy, bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 § 1 k. p. a. - organ administracji na mocy art. 149 § 3 k. p. a., wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Trzeba zaznaczyć, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa, i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. W rozpatrywanym przypadku wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został oparty na ustawowej przesłance wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący domagając się wznowienia postępowania w swym wniosku z dnia [...] r. jako podstawę wznowienia podał przyczynę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to znaczy powołał się na okoliczność wydania wymienionej decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Sąd wszakże uznał, że orzekające organy prawidłowo stwierdziły, że nie został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. - podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W sprawie niniejszej – co bezsprzecznie zostało udokumentowane w aktach sprawy – okoliczność przywołana przez skarżącego jako podstawa wznowienia postępowania, to znaczy zarzut prowadzenia sprawy zakończonej wydaniem wymienionej decyzji ostatecznej przez pracownika podlegającego wyłączeniu, była już podnoszona przez skarżącego (ściślej – przez działającą w jego imieniu w charakterze pełnomocnika małżonkę) w piśmie z [...] r. , które wpłynęło do Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w O. w dniu [...] r., stanowiącym (spóźnione) odwołanie od tej decyzji ostatecznej. Treść sformułowań odwołania w tej materii (na stronach 1 i 2) nie pozostawia żadnych wątpliwości. Trafna zatem jest konstatacja organów, że najpóźniej w dacie złożenia odwołania od decyzji skarżący posiadał wiedzę o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, jaką następnie, po raz kolejny, sformułował we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji ostatecznej. A skoro wniosek ten wystosował dopiero po upływie około roku, tym samym uchybił terminowi, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Niedochowanie terminu zaś skutkowało zasadnym przyjęciem przez organy obu instancji odmową wznowienia postępowania, a w konsekwencji – nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania zarzutu skarżącego, gdyż na tle brzmienia art. 149 § 1 i 2 k.p.a. dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania (czyli po spełnieniu omówionych wyżej wymogów formalnoprawnych co do wskazania ustawowej podstawy wznowienia oraz zachowania terminu) otwiera możliwość przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sąd nie stwierdził naruszenia reguł właściwości miejscowej i rzeczowej. Według art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Skoro decyzję w ostatniej instancji wydał Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w O., to ten organ był właściwy do orzekania w sprawie wznowienia postępowania. Wbrew zarzutom skargi organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, trafnie i zgodnie z prawem uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Sąd mógł objąć kontrolą legalności zaskarżone orzeczenie wyłącznie co do prawidłowości odmowy wznowienia postępowania, a nie był władny rozpatrywać merytorycznych kwestii związanych z tym, czy wymieniony wyżej pracownik podlegał wyłączeniu, tudzież nie. Analogicznie, w ramach rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mieści się ogół spraw administracyjnych oraz szereg postępowań jakie toczyły się względem osoby skarżącego w opisanym w skardze zakresie czasowym i przedmiotowym. Po myśli bowiem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawy inne w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanego w nim aktu administracyjnego – od którego strona wywiodła skargę. W takim zatem świetle zarzuty skargi oraz obszerna jej argumentacja odwołująca się do odrębnej problematyki wpisu do ewidencji producentów rolnych, posiadania gruntów, działań i czynności organów etc. pozbawione są znaczenia prawnego w kontrolowanej sprawie. W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia prawa, Sąd skargę oddalił w całości na mocy art. 151 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.