III SA/Wr 834/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant: Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia na stałe zezwolenia na prowadzenie transportu drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście) kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w sprawie cofnięcia na stałe H. N. zezwolenia na prowadzenie transportu drogowego, z powodu przekroczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 1 kpa. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...] r. H. N. (zwany w dalszej części uzasadnienia "skarżącym"), zwrócił się o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzji Wojewody W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie cofnięcia na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego-zarobkowego przewozu osób, powołując się na postanowienie Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...], uznające za nieważne orzeczenie Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Wojewodzie W. z dnia [...] r. nr rej. [...] dotyczące popełnienia przez skarżącego wykroczenia w dniu [...] r., oddalające wniosek o unieważnienie orzeczenia Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Prezydencie Miasta S. z dnia [...] r. nr rej. [...] dotyczące popełnienia przez skarżącego wykroczenia w dniu [...] r., oddalające wniosek o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie cofnięcia na stałe skarżącemu zezwolenia na prowadzenie transportu drogowego-zarobkowego przewozu osób. Do wniosku dołączone zostały kserokopia postanowienia Sądu Okręgowego w S. z dnia [...]r. sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Apelacyjnego z dnia [...] r. sygn. akt [...] utrzymujące zaskarżone postanowienie w mocy. Dalej Kolegium wyjaśniło, że skarżącemu decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. cofnięto skarżącemu na stałe zezwolenie na prowadzenie transportu drogowego-zarobkowego przewozu osób z powodu skazania przez Kolegium ds. Wykroczeń przy Wojewodzie W. jako Kolegium II instancji orzeczeniem z dnia [...] r. nr rej. [...] na karę grzywny oraz skazania przez Kolegium ds. wykroczeń przy Prezydencie Miasta S. orzeczeniem z dnia [...] r. na karę grzywny, z powodu nagannie prowadzonej działalności transportowej. Po tak przedstawionym stanie faktycznym, organ drugiej instancji wywodził, że zgodnie zgodnie z przepisem art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w tych przepisach. Kolegium podniosło, że granicę postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza zakres rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Organ podkreślił, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego organ administracji obowiązany jest dokonać analizy, czy osoba wnosząca podanie o wznowienie postępowania dochowała jednomiesięcznego terminu do jego wniesienia, od daty dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania jak również ocenić czy osoba wnosząca to podanie jest stroną w rozumieniu przepisu art. 28 kpa. Kolegium Odwoławcze uznało, że wnoszący podanie nie dochował ustawowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, z powołaniem się na okoliczność wydania ostatecznego postanowienia Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...]r. sygn. akt [...] utrzymujące w mocy postanowienie Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...], albowiem wiedzę o tym fakcie wnioskodawca powziął w dniu [...] r., zaś miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu [...] r. Organ odwoławczy podniósł, że co prawda, stosownie do art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, jednakże w ocenie Kolegium skarżący wniosku takiego nie złożył, pisząc jedynie o uznanie, że termin ten zachował. W takim stanie rzeczy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniósł, że zachowując 30 – dniowy termin , złożył wniosek o wznowienie postępowania do Naczelnego Sądu Administracyjnego, był bowiem przekonany, że skoro sąd rozstrzygał w tej sprawie, pozostaje on właściwy do wznowienia postępowania. Dopiero z orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dowiedział się o właściwym trybie wznowienia. Stąd, w jego przekonaniu przyjąć należy, że dochował on wymaganego terminu, bowiem spóźnione złożenie wniosku do organu administracyjnego nastąpiło bez jego winy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne są zatem właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – ustawa zwana w dalszej części uzasadnienia skrócie jako: "p.p.s.a."). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie występuje uchybienie reguł procesowych w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w sprawie cofnięcia na stałe zezwolenia na prowadzenie transportu drogowego, opiera się na uznaniu, że wniosek o wznowienie złożony został z uchybieniem ustawowego, miesięcznego terminu do jego wniesienia, o którym mowa w przepisie art. 148 § 1 k.p.a., a także na twierdzeniu, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie tego terminu. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie – jakkolwiek bezsprzecznie skarżący uchybił terminowi, co nie może budzić wątpliwości, to jednakże nieuprawnione jest zarazem twierdzenie organu, że stosownego wniosku o przywrócenie terminu do dokonania przedmiotowej czynności procesowej nie złożył. Jak wynika z lektury akt administracyjnych sprawy, skarżący o uchybieniu terminu dowiedział się dopiero po zapoznaniu z decyzją organu pierwszej instancji. Faktem jest, że w trakcie toczącego się postępowania nie wniósł odrębnego pisma, nazwanego "wnioskiem o przywrócenie terminu", jednakże w ocenie Sądu, żądanie takie w istocie formułował w treści wniesionego odwołania. W piśmie tym bowiem skarżący podaje powody, dla których nie dotrzymał wymaganego terminu, starając się wykazać brak zawinienia w uchybieniu. Tymczasem, co wyraźnie należy podkreślić, specyfiką postępowania administracyjnego, odróżniającą je od każdego innego typu postępowania jest układ ról procesowych. Szczególne unormowania zawarte w przepisach k.p.a. mają na celu zredukowanie dysproporcji pomiędzy częstokroć niezorientowaną w prawie stroną, a profesjonalnym i wykwalifikowanym organem. Realizację tych zamierzeń gwarantuje między innymi przepis art. 9 k.p.a., stanowiąc jednocześnie gwarancję ochrony praw strony i zabezpieczenia jej przed negatywnymi skutkami nieznajomości nierzadko zawiłych i skomplikowanych procedur prawnych. Według brzmienia tego przepisu - organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W piśmiennictwie i judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż to do organu, do którego o załatwienie sprawy zwróciła się strona, należy szczegółowe wyjaśnienie zamiaru wnioskodawcy. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma. W razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania (interpretacja zamiaru) należy do strony, a nie do organu administracji. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma bezwzględny obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Wszak strona postępowania administracyjnego może nie mieć świadomości co do przysługujących jej uprawnień i instytucji, z których może skorzystać, zaś to organy administracji, właśnie z mocy art. 9 k.p.a., mają obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt III SWA/Wr 257/09, niepublikowany). W treści odwołania z dnia [...] r. skarżący w sposób ewidentny wyjaśnia przyczyny uchybienia terminowi, co więcej podejmuje próbę wykazania braku zawinienia w tym uchybieniu. Sformułowania użyte przez skarżącego nie powinny były zostać pominięte przy załatwianiu jego odwołania i należało je zakwalifikować także jako wniosek o przywrócenie terminu. Nie znajduje więc oparcia w stanie faktycznym sprawy stwierdzenie, że skarżący nie wniósł o przywrócenie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji należy uznać za przedwczesne skoro dotąd wniosek o przywrócenie terminu nie został rozpatrzony. Wydane w takich warunkach orzeczenie ewidentnie podjęto z naruszeniem obowiązków organu, wynikających z art. 9 k.p.a. i art. 58 oraz 59 k.p.a. Dlatego też Sąd – nie przesądzając kierunku rozstrzygnięcia co do przywrócenia terminu - zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję, respektując dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Pkt II i III wyroku znajduje wsparcie w art. 200 i 152 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni okoliczność, że zawarta przez skarżącego (w piśmie odwoławczym) prośba o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania – podlega odrębnemu rozpoznaniu w trybie art. 58 i 59 k.p.a.