III SA/Wr 837/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi U. K. na uchwałę Nr [...] Zarządu Powiatu K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie procedury ustalania kosztów kształcenia ucznia / słuchacza w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat K. wprowadzonej w celu zapewnienia przestrzegania art. 90 ustawy o systemie oświaty oddala skargę. Zarząd Powiatu K. podjął uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie procedury ustalania kosztów kształcenia ucznia/słuchacza w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat K. wprowadzonej w celu zapewnienia przestrzegania art. 90 ustawy o systemie oświaty. W § 1 uchwały ustalono, że "Koszt kształcenia jednego ucznia/słuchacza w szkołach ponadgimnazjalnych Powiatu K. ustala się na podstawie zaplanowanych w budżecie jednostek oświatowych wydatków bieżących ponoszonych w poszczególnych typach i rodzajach szkół. Wyliczenia kosztów dokonuje się według określonych w uchwale - w pkt. 1 - 4 - zasad. Zgodnie z treścią § 5 uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2014 roku. Uchwałę podjęto na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm). U. K., po bezskutecznym wezwaniu Zarządu Powiatu do uchylenia uchwały, zaskarżyła uchwałę nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazała, że § 5 tej uchwały, stanowiący: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2014 roku", nadał uchwale wsteczną moc obowiązującą, co jest niedopuszczalne. Skarżąca dla wsparcia tego zarzutu powołała się na art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172), zgodnie z którym przepisy art. 4 określające zasady wejścia w życie aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca wywiodła, że co do zasady akta prawa miejscowego nie mogą wchodzić w życie z mocą wsteczną. Jedynym dopuszczalnym wyjątkiem mogą być akty polepszające sytuacje prawną ich adresatów. Nie dotyczy to jednak zaskarżonej uchwały, która ewidentnie narusza interesy prawne osób prowadzących niepubliczne szkoły, tak jak skarżąca. Dalej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 58 i 82 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572). W odpowiedzi na skargę powiat wniósł o jej oddalenie, szczegółowo argumentując swoje stanowisko, w szczególności przywołując treść art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym oraz podkreślając, że na każde pismo skarżącej udzielono wyczerpującej informacji, w tym także o treści powołanego art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i jako taka podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 87 ust. 1 o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm., zwana dalej u.s.p.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa, o której mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Oznacza o, że skarżący winien wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa materialnego. O tym, czy osoba ma w danej sprawie interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zawarte w ustawach materialnoprawnych, ustrojowych i procesowych. Przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki o charakterze publicznoprawnym określonej osoby. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc osoba, której prawa lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma zatem osoba, która wyprowadza interes prawny z tytułu cywilnoprawnego lub prawa pracy. Sąd rozpoznający skargę zobowiązany jest przede wszystkim do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale musi być realne i aktualne. Ze sformułowania przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis) służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący skarżąc uchwałę organu powiatu na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go na przykład pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skoro uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis to nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwala nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wskazała na żaden przepis prawa administracyjnego, który naruszałby jej interes prawny. Skarżąca w skardze powołała się na naruszenie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych, art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. u.s.p. oraz art. 58 i 82 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) - przy czym naruszenie jej interesu prawnego wywiodła z okoliczności, że jest osobą prowadzącą niepubliczną szkołę, dlatego też – w jej ocenie – zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu K. w sprawie procedury ustalania kosztów kształcenia ucznia/słuchacza w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat K. wprowadzonej w celu zapewnienia przestrzegania art. 90 ustawy o systemie oświaty narusza jej interes. Tymczasem jak wyżej wskazano interes prawny musi wynikać z przepisów prawa administracyjnego. W dalszej kolejności Sądu ustalenia wymagało, czy skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (i jako taka mogła zostać zaskarżona przez skarżącą) i czy wymagała w konsekwencji ogłoszenia jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów. W tym zakresie pozostaje wskazać, że Konstytucja w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Należy również wskazać, że termin "prawo miejscowe" zawierają ustawy ustrojowe, w tym ustawa o samorządzie powiatowym, która w art. 40 ust. 1 stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada powiatu. Według art. 44 u.s.p. zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych. Artykuł 82 u.s.p. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały powiatu po upływie roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wskazane akty prawne wymieniają jako cechy charakterystyczne aktu prawa miejscowego: posiadanie wyraźnego upoważnienia ustawowego, adresatem kompetencji prawotwórczych są w odniesieniu do aktów samorządowych wspólnoty samorządowe, jest wydawany w formie uchwały i ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podlega także kontroli przez nadzór. Dalszą regulację aktów prawa miejscowego zawierają przepisy prawa materialnego, w których zamieszczono delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii. Te ostatnie przepisy prawa określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie. Chociaż brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie i zgodnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty powszechnie obowiązujące na danym terenie (w gminie, powiecie, województwie), zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów określonych rodzajowo w celu wskazania określonego sposobu ich zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, wbrew stanowisku skarżącej, nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta została oparta na podstawie normy ustrojowej zawartej w ustawie o samorządzie powiatowym, tj. art. 32 ust. 1. Przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy aktu prawa miejscowego (poza aktami porządkowymi). Ponadto uchwała ta nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Nie jest adresowana do nieokreślonego kręgu osób, nie obejmuje swymi unormowaniami sytuacji powtarzalnych, regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów. Jako akt wewnętrzny skierowana została jedynie do aparatu samorządu powiatowego, a nie - wbrew stanowisku skarżącej - do osób prowadzących szkoły niepubliczne. Jako taka nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków i nie przyznaje jej żadnych uprawnień. W konsekwencji powyższego uchwała ta – nie będąc aktem prawa miejscowego – nie wymagała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, a treść jej § 5 nie naruszyła zasady lex retro non agit. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, aktowi normatywnemu można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wskazuje to na wyraźny wyjątek od zasady niedziałania prawa wstecz. Skoro zatem – jak słusznie podniósł organ - możliwe jest nadanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące, to tym bardziej może to mieć miejsce w przypadku uchwały zarządu powiatu, która takich przepisów nie zawiera (patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/GD 1293/12). Końcowo dodać należy, że dalsze zarzuty skarżącej - w istocie – odnoszą się do treści § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu K., którym wprowadzono dotacje na szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, prowadzoną przez skarżącą, na minimalnym dopuszczalnym ustawowo poziomie 50 %, przyjętym w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Jednakże skoro przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Powiatu K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], a nie uchwała Rady Powiatu K. nr [...], to w tym zakresie zarzuty te nie mogły stanowić przedmiotu rozważań Sądu w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.