III SA/Wr 84/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Protokolant starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi G.J. na uchwałę Rady Powiatu w J. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia końcowego odcinka drogi powiatowej nr 2176D położonej na terenie gminy Jawor, Powiat J., kategorii drogi powiatowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Powiatu J. na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Gminy J. (dalej: Gmina, skarżąca) jest uchwała z dnia [...] 2020 r. nr [...] Rady Powiatu w J. w sprawie pozbawienia końcowego odcinka drogi powiatowej nr [...] położonej na terenie gminy J., Powiat J., kategorii drogi powiatowej. Uchwała została podjęta na podstawie art.12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, dalej u.s.p.) oraz art. 10 ust. 5c, w związku z art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej u.d.p.). W § 1 uchwały postanowiono, że pozbawia się kategorii drogi powiatowej końcowy odcinek drogi powiatowej nr [...] od km 17+ 064 do km 17+ 881 – ul. [...] i ul. [...] w J., o długości 817 mb, położonej na terenie gminy J., Powiat J., działki ewidencyjne [...] i[...], obręb S. nr [...] obręb [...] O. (zgodnie z załącznikiem graficznym). W § 2 przewidziano, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu w J. Natomiast w § 3 wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W uzasadnieniu uchwały Rada przypomniała materialnoprawną podstawę przedmiotowej uchwały i wyjaśniła, że uchwałą nr [...] z dnia [...] 2019 r. Sejmik Województwa Dolnośląskiego, w trybie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, pozbawił odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] J. – J.1 kategorii dróg wojewódzkich (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 11 grudnia 2019 r., poz. 7292). W konsekwencji przekazany przez Województwo Dolnośląskie odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] został zaliczony z dniem 1 stycznia 2020 r. z mocy prawa do dróg kategorii dróg powiatowych. Rada podkreśliła, że w związku z powyższym, niespełniające zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy wymogów kategorii dróg powiatowych drogi, mogą zostać pozbawione dotychczasowej kategorii dróg powiatowych uchwałą rady powiatu w trybie art. 10 ust 5c ustawy o drogach publicznych. Rada wskazała, że Zarząd Powiatu w J. przygotowując propozycję dróg powiatowych, które Powiat może przekazać gminom na podstawie powyższych przepisów, dokonał szczegółowej analizy ich roli użytkowej i funkcjonalnej oraz wziął pod uwagę konieczność zachowania ciągłości komunikacyjnej sieci dróg powiatowych. Na tej podstawie ocenił, że przedmiotowy odcinek drogi powiatowej nr [...] nie spełnia warunków dla drogi powiatowej, wynikających z art. 6a ust. 1 u.d.p. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że Sejmik Województwa Dolnośląskiego pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej na terenie powiatu j. odcinek drogi o łącznej długości 12 517 mb. Droga powiatowa nr [...], która pozbawia się kategorii drogi powiatowej, ma długość 817 mb, natomiast wszystkie drogi powiatowe położone na terenie gminy J., których pozbawia się kategorii drogi powiatowej, mają łączną długość 2288 mb. Zarząd Powiatu w J. pozytywnie zaopiniował projekty uchwał Rady Powiatu w J. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych położonych na terenie Powiatu J., o łącznej długości 12 292 mb, a tym samym zachowany został ustawowy warunek proporcjonalności określony w art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych "kaskadowo" przekazywanych dróg i odcinków dróg z odcinkiem drogi uprzednio przekazanym przez Województwo Dolnośląskie. Ponadto Rada wyjaśniła, że przekazana droga [...] stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz, U. z 1998 r. nr 133 poz. 872 ze zm.). Nadanie numeru dla tej drogi powiatowej nastąpiło zaś na mocy uchwały nr [...] Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 6 maja 2003 r. Rada podkreśliła, że jest to droga, którą prowadzony jest głównie ruch lokalny, nie stanowiąca połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Droga ta stanowi uzupełnienie sieci dróg gminnych służących miejscowym potrzebom. Zaskarżając uchwałę w całości Gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art.10 ust 5 c. w zw. z art. 6a ust.1 u.d.p. polegające na błędnej jego wykładni poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki do pozbawienia dróg powiatowych położonych na terenie gminy J., Powiat J., kategorii drogi powiatowej, podczas gdy powyższy przepis nie pozwala na takie stwierdzenie. Gmina zarzuciła również naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.) oraz art. 200 p.p.s.a., Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie uchwały nr [...] Rady Powiatu J. z dnia [...] 2020r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaznaczono, że Uchwała nr [...] z dnia [...] 2019 r. Sejmiku Województwa Dolnośląskiego, która pozbawiła odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] J. – J.1 kategorii drogi wojewódzkiej, tym samym odcinek ten stał się drogą powiatową, została przez Powiat J. zaskarżona do WSA we Wrocławiu, który to Sąd wyrokiem z dnia 2 września 2020 r. (Sygn. akt III SA/Wr 28/20) stwierdził o nieważności tejże uchwały, z powodu nie spełnienia przesłanek do takiego przekazania. Gmina wyjaśniła, że podejmując zaskarżoną uchwałę Powiat J. powoływał się na tzw. kaskadowość przy przekazywaniu dróg, podobnie jak Sejmik Województwa Dolnośląskiego podejmując uchwałę, która w konsekwencji została unieważniona przez Sąd i nie może stanowić podstawy tworzenia prawa miejscowego. Ponadto Gmina wskazała, że nie zostały spełnione przesłanki do przekazania spornego odcinka drogi powiatowej nr [...] gminie J., gdyż przekazanie Rada Powiatu J. uzasadniła jedynie wspomnianą "kaskadowością" natomiast w żaden nie wykazano, że sposób droga ta spełnia przesłanki określone w art. 10 ust. 5c u.d.p., których jedynie łączne spełnienie pozwalałoby na zaliczenie tej drogi do dróg gminnych. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w J. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale, jej uzasadnieniu. Podkreśliła, że w dniu podejmowania spornej uchwały - uchwała z [...] 2019 r. nr [...] Sejmiku Województwa Dolnośląskiego obowiązywała i była wykonalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru." W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Stosownie natomiast do art. 81 ust. 1 u.s.p., po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 82 ust. 1 u.s.p. "nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". W takiej sytuacji, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 82 ust. 2 u.s.p.). Stosownie do art. 87 ust.1 u.s.p., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanka uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia [...] 2020 r. nr [...] Rady Powiatu w j. w sprawie pozbawienia końcowego odcinka drogi powiatowej nr [...] położonej na terenie gminy J., Powiat J., kategorii drogi powiatowej. Została ona podjęta na podstawie art. 12 ust. 11 u.s.p. oraz art. 10 ust. 5c u.d.p. Jej podjęcie, jak wskazywały zgodnie strony, było konsekwencją tego, że zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] 2019 r. Sejmik Województwa Dolnośląskiego pozbawił odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] J. – J.1 kategorii drogi wojewódzkiej, tym samym odcinek ten stał się drogą powiatową, w konsekwencji w ślad za powyższym, niespełniające wg. art. 6a ust. 1 u.d.p. wymogów kategorii dróg powiatowych, zostały pozbawione dotychczasowej kategorii dróg powiatowych w trybie art.10 ust.5 c. W zamian za powyższe odcinki byłych dróg wojewódzkich Powiat przekazał zaskarżoną uchwałą na rzecz Gminy przedmiotowe drogi powiatowe. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5a – 5d u.d.p., sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b). Z kolei rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c). Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d) Przepisy art. 10 ust. 5a – 5d u.d.p. przewidują zatem wprowadzenie swego rodzaju mechanizmu "kaskadowego" przekazywania dróg nabytych z mocy prawa i zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich, oparty na rozstrzygnięciach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej. W szczególności, w ramach omawianego "mechanizmu kaskadowego", drogi powiatowe, w drodze stosownej uchwały Powiatu, mogą zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwej Gminy. Jak już wyżej wskazano, podjęcie zaskarżonej uchwały było konsekwencją tego, że zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] 2019 r. Sejmiku Województwa Dolnośląskiego Powiat przejął odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] J. – J.1. To właśnie w zamian za powyższe odcinki byłych dróg wojewódzkich Powiat przekazał zaskarżoną uchwałą na rzecz Gminy przedmiotowe drogi powiatowe. Trzeba zatem podnieść, że jak zauważyła skarżąca Gmina, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 2 września 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 28/20 stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr[...], w oparciu o którą została podjęta zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu. Wyrok ten stał się prawomocny 27 października 2020 r. Zatem, jak słusznie wskazywał organ, na dzień podejmowania uchwały nr [...] z dnia [...] 2020 r. przez Radę Powiatu w J. uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr [...] pozostawała w obrocie prawnym, jednakże późniejsze prawomocne stwierdzenie jej nieważności przez Sąd spowodowało, że odpadła podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały. Tym samym, biorąc pod uwagę treść wyroku tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 28/20, stan prawny na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest taki, że nie można uznać, aby nastąpiło przekazanie dróg Powiatowi w zakresie określonym wyeliminowaną z obrotu prawnego uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr[...]. Trzeba jednocześnie podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznany za nieważny akt należy traktować jako akt, który nigdy nie wszedł do obrotu prawnego. Tym samym należy przyjąć, że zaskarżona uchwała Powiatu została tak naprawdę podjęta w oparciu o nieistniejącą uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem powołanego już art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a i ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zatem warunkiem podjęcia przez radę powiatu prawnie skutecznej uchwały o przekazaniu drogi powiatowej właściwej gminie jest otrzymanie przez dany powiat odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości. Powyższe oznacza, że jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, brak jest możliwości uznania, że takie otrzymanie drogi wojewódzkiej przez Powiat nastąpiło, a to ze względu na prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa w tym przedmiocie, to w konsekwencji nie można uznać za zgodną z prawem uchwały o przekazaniu przez Radę Powiatu drogi powiatowej na rzecz Gminy. Podjęcie uchwały w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych w trybie kaskadowym, może nastąpić w sytuacji łącznego spełnienia wskazanych ustawowych przesłanek. Niewątpliwie podstawowym warunkiem jej podjęcia jest otrzymanie przez Powiat proporcjonalnego odcinka drogi wojewódzkiej, przekazanego na mocy uchwały Sejmiku Województwa. Skoro w niniejszej sprawie do przekazania odcinka drogi wojewódzkiej w ogóle nie doszło, stanowi to wystarczającą podstawę do uznania jej za niezgodną z prawem, bez konieczności badania spełnienia dalszych przesłanek ustawowych. Przedmiotowa uchwała podlegała ocenie pod względem legalności (art. 79 ust. 1 u.s.p. związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych) – to jest zgodności z prawem w szczególności w zakresie podstaw prawnych, tj. przepisów materialnych warunkujących jej podjęcie. Podjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji braku przekazania na rzecz Powiatu odcinka drogi wojewódzkiej (nawet stwierdzonego następczo, na skutek prawomocnego wyroku Sądu) przesądzać musi o istotnym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie. Z powołanych powyżej względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.