III SA/Wr 841/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2009 r. oddala skargę. Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. G. z dnia [...] r. (Nr [...]), w której organ ten przyznał stronie płatności z tytułu wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy orzeczenie I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Wyjaśnił w pierwszej kolejności, że wnioskodawca w części wniosku "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" zadeklarował sześć działek ewidencyjnych, natomiast w części "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" – ujął takich działek siedem, uprawnionych do pomocy finansowej z tytułu wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania o łącznej powierzchni [...] ha. Zwrócono uwagę na wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie producenta w dniach [...] r., która wykazała nieprawidłowości w deklarowanej powierzchni na działkach "[...]", "[...]" oraz "[...]". W czasie kontroli, o której mowa, stwierdzono: 1) powierzchnię działki "[...]" – [...] ha (zadeklarowano areał [...] ha); 2) powierzchnię działki "[...]" – [...] ha (zadeklarowano areał [...] ha); 3) powierzchnię działki "[...]" – [...] ha (zadeklarowano areał [...] ha). Wykonano wtedy dokumentację fotograficzną, a strona uczestniczyła przy czynnościach kontrolnych. Uwzględniając wyniki kontroli, organ I instancji wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] o przyznaniu wnioskodawcy płatności ONW dla strefy górskiej w wysokości [...] zł, pomniejszonej o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz dla obszarów ze specyficznymi utrudnieniami w wysokości [...] zł pomniejszonej o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Orzeczenie to zostało jednak uchylone w całości przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r.). Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia w trybie nadzoru instancyjnego było niedostateczne rozpatrzenie opisanego raportu z kontroli. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji wydał w dniu [...] r. nową decyzję, w której przyznał stronie płatności ONW na 2009 r. Na mocy w/w decyzji skarżącemu przyznano płatność ONW dla strefy górskiej w wysokości [...] zł pomniejszoną o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz dla obszarów ze specyficznymi utrudnieniami w wysokości [...] zł pomniejszoną o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 16 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r., str. 74 ze zm.) w zw. z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania, zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.). Organ II instancji przytoczył przepisy, stanowiące podstawy załatwienia wniosku zainteresowanego. W tym zakresie powołano art. 21 ust. 1- 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm), § 2 rozporządzenia ministra rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W ostatniej części uzasadnienia rozstrzygnięcia organ II instancji ustosunkował się do zarzutów odwołania, uznając je za nieuzasadnione. W pierwszym rzędzie organ podkreślił znaczenie kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie producenta w dniach [...] r., która wykazała zawyżenie przez stronę powierzchni deklarowanej do dopłat. Organ wywodził przy tym, że dokonano ponownej analizy pierwotnego protokołu (raportu) tej kontroli, stwierdzając, iż inspekcja była przeprowadzono w sposób właściwy, zgodny z przepisami prawa i procedurami. Kontrolujący posługiwał się zdjęciami satelitarnymi, mapami geodezyjnymi oraz wgranym podkładem mapowym, wskazującym granice poszczególnych działek ewidencyjnych widocznych na ekranie odbiornika GPS podczas ich kontroli. Wyniki obrazują stwierdzony stan faktyczny (stan użytkowania oraz powierzchnię) na działkach zgłoszonych do płatności przez wnioskodawcę (kontrolowane były wszystkie deklarowane działki). Organ II instancji zaakcentował, że kontrola przeprowadzona w ramach produkcji suszu paszowego ma bezpośrednie odniesienie w sprawie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w części dotyczących jednolitej płatności obszarowych oraz uzupełniających płatności obszarowych. Metoda jej przeprowadzania jest bowiem analogiczna do tej, jaką stosuje się podczas kontroli gospodarstwa w kontekście płatności ONW. Kontrole na miejscu, w zakresie mechanizmu "Dopłaty do produkcji suszu paszowego", realizowane są przy współpracy dwóch agencji płatniczych (Agencji Rynku Rolnego oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa). Kontrole te obejmują: 1) 100 % przedsiębiorców przetwórczych produkujących susz paszowy w ramach mechanizmu; 2) co najmniej 5 % partii stanowiących przedmiot wniosku o pomoc (w celu sprawdzenia drogi przebytej przez produkt do końcowego odbiorcy); 3) co najmniej 5 % umów i deklaracji dostaw (w celu sprawdzenia działki, z której pochodzi zielonka dostarczana przedsiębiorcom przetwórczym). Zakres kontroli przeprowadzanej metodą inspekcji terenowej obejmuje pomiar powierzchni działek rolnych, rozpoznanie rodzaju i stanu upraw, a przy kontroli umów – sprawdzenie ich posiadania przez producenta zielonki. Odnośnie wniosku strony w zakresie polubownego rozwiązania sporu, organ wyjaśnił, że brak było podstaw prawnych do zawarcia ugody administracyjnej na podstawie art. 114 i 115 k.p.a. Jak wskazał organ II instancji, stosownie do art. 19 ust. 1 powołanej już ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności obszarowe są przyznawane w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. Oznacza to, że załatwiane są w drodze decyzji administracyjnych, które stanowią władcze, jednostronne, rozstrzygnięcie właściwego organu o przysługujących stronie prawach (w tym przypadku płatnościach) lub nałożonych obowiązkach. Do ich rozpatrzenia stosowane są regulacje kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Przepisy k.p.a. przewidują wprawdzie możliwość zawarcia ugody (art. 114 k.p.a. i dalsze), jednakże taki tryb załatwiania spraw jest dopuszczalny tylko w przypadkach, w których w postępowaniu administracyjnym uczestniczą strony o spornych interesach (art. 13 k.p.a). Art. 13 k.p.a. wprowadza ograniczenie podmiotowe i przedmiotowe załatwienia sprawy administracyjnej w formie ugody. Ograniczenie podmiotowe polega na tym, że ta forma załatwienia sprawy administracyjnej dopuszczalna jest tylko w przypadkach, gdy w sprawie występuje wielość stron. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie jest natomiast stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem nie jest dopuszczalna ugoda pomiędzy stroną a organem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zainteresowany zażądał uchylenia w całości decyzji organu odwoławczego opisanej w sentencji niniejszego wyroku i zasądzenia kosztów. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego oraz rażące uchybienia, jakich miała się dopuścić ARiMR w trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych i pokontrolnych (a także przy wydawaniu decyzji płatniczych). Skarżący określił protokół pokontrolny jako pozbawiony logiki (ze względu na potraktowanie areału niewykoszonego jako obszaru zadrzewień, zakrzewień i nieużytków, niekwalifikujących się do pomocy). Zwrócił też uwagę na to, iż protokół został jednostronnie zmieniony przez jednostkę kontrolującą. W protokole tym zastosowano ponadto wzajemnie wykluczające się symbole S-5 i S-8. Wobec niezachowania staranności zawodowej przez pracowników ARiMR (a także jej komórek, które odpowiadały za prawidłowe przeprowadzenie kontroli, a podlegają bezpośrednio Agencji) należało – zdaniem skarżącego – przeprowadzić dodatkową kontrolę, tym bardziej, jeśli zważyć na odmienne wyniki kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie strony w [...] i w [...] r. W skardze zwrócono także uwagę na to, że ostateczny termin wykoszenia działek rolnych przeznaczonych na susz paszowy to dzień 30 października danego roku kalendarzowego i tylko kontrola dokonana po tym terminie może zobrazować rzeczywisty stan tych działek. Tymczasem kontrola, na którą powołały się organy, odbywała się przed upływem tego terminu. W skardze zarzucono też brak zrozumienia przez organy rolne dyspozycji art. 28 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz mechaniczne przeniesienie efektów kontroli suszu paszowego (płatność z tytułu uczestnictwa w programie UPO) bezpośrednio do programu rolnośrodowiskowego. Strona skarżąca zakwestionowała ponadto znaczenie fotograficznego materiału dowodowego, w kontekście śladu przejścia kontrolującego. Na zdjęciach Nr [...] i [...] występuje pokrywa śnieżna, o której nie wspomniano w protokole, która uniemożliwia precyzyjne rozpoznanie uprawy w dniu kontroli. Dwie inne fotografie wskazują na obszary zadrzewione, znajdujące się na działce sąsiada. Dokumentacja ta nie obrazuje ponadto – zdaniem autora skargi – największego obszaru działki [...]. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż zarzut naruszenia przez organ II instancji prawa materialnego - art.145 § 1 pkt.1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nietrafny, gdyż organ I instancji oraz organ II instancji nie prowadzą postępowania na podstawie przepisów tej ustawy. Przepisy tej ustawy nie stanowią o prawach i obowiązkach skarżącego, jako beneficjenta dopłat rolniczych - w rozpatrywanej sprawie płatności do gruntów ramach "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Podstawę prawną przyznania lub odmowy przyznania tych płatności jest ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329). Rolnikowi, w myśl przepisów § 2 cyt. rozporządzenia płatność przysługuje na obszarach ONW do powierzchni wynoszącej nie więcej niż 300 ha. Płatność jest przyznawana w zróżnicowanej wysokości na 1 ha, w zależności od typu działki użytkowanej jako użytek rolny (§ 3 ust. 2 cyt. rozp.). Organ zaznaczył, że skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności ONW do strefy górskiej do powierzchni [...] ha, a do strefy ze specyficznymi utrudnieniami do powierzchni [...] ha. Działki zadeklarowane przez skarżącego do dopłat ONW zadeklarowane były także do JPO i UPO TUZ. Wobec tego faktu przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego kontrola wielkości działek objęła również działki zadeklarowane do dopłat ONW. Kontrola, która miała miejsce w dniach [...] r., wykazała, że zadeklarowana suma działek wynosząca [...] ha w rzeczywistości była mniejsza i wynosiła [...] ha. Zadeklarowane działki ONW, strefa ze specyficznymi utrudnieniami w wysokości [...], w rzeczywistości obejmowały powierzchnię [...] ha. Do takich wielkości skarżącemu przyznano więc dopłaty ONW. Decyzje organu I jak i II instancji zostały wydane w oparciu o prawidłowo ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny powierzchni gruntów rolnych. Na tę okoliczność sporządzono protokół zawierający ustalenia kontrolne. Organ II instancji nie miał podstaw, aby poddać w wątpliwość ustalenia kontrolne i słusznie uznał te ustalenia za prawidłowe stanowiące dowód w rozpatrywanej konkretnej sprawie. Nie mając zatem podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, biorąc pod uwagę prawidłowo i wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, decyzja organu II instancji zawiera trafne rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje organów administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje organów administracji rolnej.. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeżeli weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem, skargę należy oddalić, na podstawie art. 151 tej samej ustawy. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarzacego, trzeba zdecydowanie podzielić stanowisko organu drugiej instancji, zgodnie z którym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz jego końcowa ocena (dokonywana wszak dwukrotnie przez organy obu instancji) w pełni uzasadniały przyznanie wnioskowanych płatności, w pomniejszonej jednak wysokości. W szczególności, organy prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcia o ustalenia dokonane w czasie kontroli na miejscu (w gospodarstwie wnioskodawcy), przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] r. W ocenie składu orzekającego Sądu, wyników tej kontroli nie może skutecznie podważyć żaden z zarzutów sformułowanych w skardze. Godzi się w pierwszej kolejności zauważyć, iż w świetle znajdującego w sprawie zastosowanie art. 75 § 1 k.p.a., organy były uprawnione do wykorzystania wyników kontroli, o której mowa, także w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Skontrolowano bowiem wówczas wszystkie działki zadeklarowane do płatności przez samego zainteresowanego i to – na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – kompleksowo, bo z punktu widzenia dwóch podstawowych kryteriów: wielkości powierzchni, która kwalifikowała się do dopłat oraz sposobu użytkowania działek. Wartości i wiarygodności ustaleń poczynionych w ramach [...] kontroli z 2009 r. nie mogą przy tym deprecjonować ani okres, w którym dokonano inspekcji, ani też skorygowanie treści pierwotnego protokołu, dokonane przez jednostkę kontrolującą. Pierwszą okoliczność szczegółowo objaśnił organ II instancji. Dotyczy ona w gruncie rzeczy jednej tylko ze spornych działek rolnych, oznaczonej jako działka "[...]". Podejmując pierwotnie decyzję (w dniu [...] r.), organ I instancji zakwalifikował do płatności jedynie obszar [...] ha. Pomiął bezpodstawnie część areału tej działki, który w dniu kontroli nie był wykoszony. Dopiero wskutek zaleceń organu odwoławczego, zawartych w uzasadnieniu pierwszej, kasacyjnej decyzji tego organu (z dnia [...] r.), uwzględniono także wspomnianą część działki (zakwalifikowano do płatności powierzchnię [...]ha działki "[...]"), ponieważ – jak słusznie przyjął organ odwoławczy – fakt nieskoszenia trawy nie wykluczał także tej części działki "[...]" (nieskoszonej) od płatności bezpośrednich ONW i od płatności rolnośrodowiskowej. W tej sytuacji żadnego istotnego znaczenia nie można wiązać z zarzutem strony skarżącej, która przyznała co prawda, że część ostatnio wymienionej działki nie była skoszona w dniu kontroli, podnosząc jednak, iż ostateczny termin skoszenia upływał z dniem [...] (a więc dopiero po okresie kontroli). Sąd nie dopatrzył się zatem zarzucanego braku logiki w treści protokołu pokontrolnego. To ostatnie spostrzeżenie dotyczy także rzekomego wykorzystania przez jednostkę kontrolującą sprzecznych ze sobą oznaczeń kodowych. Figurujące w protokole kody S-5 oraz S-8 zastosowano bowiem wobec innych działek. W szczególności nie można się zgodzić z twierdzeniem, że sporządzona w czasie kontroli dokumentacja fotograficzna nie obrazuje zakresu powierzchni działek oraz ich stanu wykorzystania, kwalifikujących się do płatności. Należy w tym kontekście zwrócić przede wszystkim uwagę, że granice wszystkich spornych działek odbiegają od tych, które zaznaczył zainteresowany na załącznikach do wniosku. Posłużenie się w czasie kontroli zdjęciami satelitarnymi, mapami geodezyjnymi oraz wgranym podkładem mapowym, wskazującym granice poszczególnych działek ewidencyjnych widocznych na ekranie odbiornika GPS podczas ich kontroli, wyklucza też obiektywnie, w ocenie składu orzekającego, możliwość przedstawienia na fotografiach działki sąsiada. Zarzuty, bazujące na wskazaniu zdjęć, na których widoczna jest pokrywa śnieżna, nie mają z kolei istotniejszego znaczenia. Zakwestionowane fotografie dotyczą bowiem działek "[...]", "[...]" i "[...]", wobec których organy nie stwierdziły nieprawidłowości. Jest oczywiste, a okoliczność ta jest podkreślana w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie tylko w judykacie przywołanym przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę, że szczególne znaczenie trzeba przypisywać wynikom kontroli na miejscu najbardziej zbliżonym czasowo do okresu, na który przyznawane są konkretne płatności. Z tego też powodu organy administracji rolnej słusznie oparły swoje rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na wynikach kontroli z [...] 2009 r. Ustalenia kontroli przeprowadzonych w roku [...] i [...], dla potrzeb wniosków dotyczących pomocy za te właśnie lata, mogą bowiem odbiegać od ustaleń kontroli z 2009 r., choćby ze względu na nieuchronne zmiany faktyczne w sposobie zagospodarowania poszczególnych działek w różnych latach. Za gołosłowne, bo nie poparte żadnymi materialnymi dowodami, wypada uznać zarzuty nierzetelności osób kontrolujących i samych organów (już przy podejmowaniu konkretnych rozstrzygnięć w kwestii kwot przyznanych płatności). Pełna dokumentacja sprawy dowodzi czegoś przeciwnego. Stronie skarżącej przyznana została ostatecznie pomoc w kwocie większej, w stosunku do wysokości dopłat ustalonych pierwotnie w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Jest to efektem uwzględnienia przez ten organ zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. Dotychczasowe wywody prowadzą do ostatecznej konkluzji, iż skontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.