III SA/Wr 849/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant: starszy referent sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym oddala skargę. Do Marszałka Województwa D. zwrócił się B.D. (dalej strona, skarżący) o zmianę posiadanego zezwolenia Nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii [...], polegającą na zmianie godzin odjazdów ze [...] i z [...], a także o zgodę na wprowadzenie na powyższej trasie dodatkowych kursów ze [...] i z [...]. Organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]) odmówił dokonania zmian. W podstawach prawnych decyzji powołano m. in. przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1265, dalej u.t.d.) i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz.U. poz. 451, dalej rozporządzenie). Od tej decyzji odwołał się B.D. zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich wadliwą interpretację, polegającą na przyjęciu, że osoba występująca o zmianę zezwolenia spowodowaną zmianą rozkładu jazdy przy zachowaniu tej samej trasy przejazdu i ilości przystanków winna przy wniosku przedłożyć aktualne potwierdzenie zasad korzystania z przystanków zawarte z ich właścicielami bądź zarządcami; art. 78 i 83 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez ich niezastosowanie, gdy strona dokonuje przewozów na podstawie ważnego do dnia 31 grudnia 2016 r. zezwolenia i wszelkie jego zmiany muszą być dokonywane w oparciu o ustawę transporcie drogowym; poprzez zastosowanie w osnowie decyzji przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy, niemających zastosowania w rozpatrywanej sprawie z uwagi na regulacje zmian zezwolenia aktami wyższego rzędu, czyli ustawą o transporcie drogowym i ustawą o transporcie zbiorowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2013 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołano art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.t.d., według którego wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, niewykraczających jednak poza obszar województwa. Organ powołał: art. 22 ust. 1 u.t.d. określający wymagany zestaw załączników do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym; art. 20 ust. 1 u.t.d. ustanawiający jako kategorię otwartą elementy tego zezwolenia; art. 20 ust. 1a u.t.d., według którego załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w art. 20 ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. Organ stwierdził, że według art. 78 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej, mogą ją nadal wykonywać na podstawie posiadanych uprawnień, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r. Organ stwierdził, że z art. 22a u.t.d. wynika, że właściwy organ poza udzieleniem zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, rozstrzyga też o zmianie takiego zezwolenia. Z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wynika wprost, jaki jest zakres postępowania w sprawie zmiany zezwolenia. Wynika to jednak z wykładni przepisów tej ustawy. Na tej podstawie organ przyjął, że gdy zmiana zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dotyczy zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków, to organ powinien przeprowadzić takie postępowanie, jak w przypadku udzielenia zezwolenia. Wynika to z art. 22a ust. 3 u.t.d., według którego podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków, powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Konieczność przeprowadzenia takiej analizy oznacza, że postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia nie może się ograniczać tylko do wprowadzenia do zezwolenia zmian żądanych przez posiadacza zezwolenia. Organ powołał na tę okoliczność wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r. (II GSK 746/08), który stwierdził konieczność uzgadniania nie tylko zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób, ale także jego zmiany. Organ powołał także przepisy rozporządzenia. I tak, § 15 ust. 1 stanowi, że w sprawie aktualizacji rozkładu jazdy przewoźnik przekazuje organowi potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których proponowane zmiany dotyczą, a także schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi. Według § 6 ust. 2 przed zatwierdzeniem projektu rozkładu jazdy przeprowadzana jest jego weryfikacja poprzez ocenę prawidłowości jego sporządzenia. Paragraf 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) stanowi, że weryfikacja projektu rozkładu jazdy co do przystanków komunikacyjnych oraz dworców polega szczególnie na sprawdzeniu, czy przekazane potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych lub dworców obejmują obiekty wskazane w projekcie rozkładu jazdy. Zgodnie z § 6 ust. 4, przy braku danych lub informacji niezbędnych do dokonania weryfikacji, o której mowa w ust. 3, właściwy organ występuje do właściwego zarządcy drogi o zajęcie stanowiska we wskazanym zakresie. Organ podkreślił, że na szczególną uwagę zasługuje ostatni z tych przepisów, stanowiący podstawę do podjęcia przez organ udzielający zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób czynności procesowych, mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego w przypadku braków danych lub informacji, pozwalających na przeprowadzenie weryfikacji projektu rozkładu jazdy, o której mowa w § 6 ust. 3. Właśnie § 6 ust. 4 stanowił podstawę wystąpień organu I instancji do zarządców dróg o zajęcie stanowiska w sprawie aktualności przedstawionych przez stronę uzgodnień zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych. Organ stwierdził, że w świetle tych przepisów zasadne było wezwanie strony przez organ I instancji do uzupełnienia wniosku o aktualne uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych na całej obsługiwanej przez niego linii, a wobec nieprzedłożenia przez stronę takich uzgodnień – podstawę wystąpienia do zarządców dróg. Podjęte przez organ I instancji czynności oznaczają, że prowadził już postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Nie było więc zasadne pozostawienie wniosku strony w tej sprawie bez rozpoznania. Jeśli bowiem organ I instancji przeprowadził czynności dowodowe dopuszczalne na mocy § 6 ust. 4 rozporządzenia, to winien był zakończyć postępowanie merytorycznym rozstrzygnięciem przedstawionej mu sprawy. Organ II instancji w oparciu o okoliczności faktyczne sprawy, a przede wszystkim niedołączenie przez stronę do wniosku uzgodnienia zasad korzystania z przystanków na terenie [...], stanowiska zarządców dróg (GDDKiA, ZDIUM i DSDiK) odnośnie potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków, nieokreślenie usytuowania części przystanków, niewłaściwe oznaczenie przystanków we [...] i [...] oraz brak w rozkładzie jazdy numerów przystanków, a ponadto czynności podjęte w postępowaniu przez organ I instancji, na podstawie powołanych regulacji prawnych utrzymało w mocy decyzję I instancji. W skardze strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2 pkt 1 u.t.d. poprzez ich wadliwą interpretację, polegającą na przyjęciu, że osoba występująca o zmianę zezwolenia spowodowaną zmianą rozkładu jazdy przy zachowaniu tej samej trasy przejazdu i ilości przystanków winna przy wniosku przedłożyć nowe, aktualne potwierdzenie zasad korzystania z przystanków zawarte z ich właścicielami bądź zarządcami; 2) art. 78 i 83 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez ich niezastosowanie, gdy skarżący dokonuje przewozów na podstawie ważnego do 31 grudnia 2016 r. zezwolenia i wszelkie jego zmiany muszą być dokonywane w oparciu o przepisy ustawy transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając, że skarżący w istocie nie sformułował nowych zarzutów. Według organu są one tożsame z zarzutami odwołania, z pominięciem zarzutu nietrafnego zastosowania przepisów rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny uwzględniając skargę może więc wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Sąd nie zastępuje natomiast organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie i nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym. Mając na względzie powołane regulacje prawne Sąd przyjął, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że organy orzekające rozpatrywały sprawę zmiany posiadanego przez skarżącego zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...], w zakresie zmiany godzin odjazdów ze [...] i z [...], a ponadto zgody wprowadzenia na tej trasie dodatkowych kursów ze [...] i z [...]. Organem właściwym w rozpatrywanej sprawie w I instancji jest marszałek województwa, który wydaje w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - zezwolenia na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, niewykraczających jednakże poza obszar województwa. Wynika to z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.t.d. Według artykuł 20 ust. 1a u.t.d. obowiązujący rozkład jazdy jest załącznikiem do zezwolenia. W taki sposób stanowi on jego integralną część. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.t.d. zezwolenie może być zmienione na wniosek jego posiadacza między innymi w razie zmiany rozkładu jazdy, częstotliwości kursowania pojazdów lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. Sąd stwierdza, że taka sytuacja zachodziła w rozpatrywanej sprawie. Skarżący wnosił bowiem o zmianę rozkładu jazdy polegającą nie tylko na zmianie godzin, ale także na zwiększeniu częstotliwości kursowania pojazdów należących do skarżącego, a co za tym idzie – do zwiększenia obciążenia przystanków na obsługiwane trasie. Należy więc przyjąć, że dokonanie zmiany częstotliwości kursowania pojazdów i zmiana rozkładu jazdy odbywa się w trybie przewidzianym dla zmiany zezwolenia. Do wniosku o zmianę zezwolenia należało zastosować przepis art. 22 ust. 1 pkt 3, który wymaga od wnioskodawcy potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z tych przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi, zważając, że zamierzenia skarżącego zmierzały do intensyfikacji korzystania z przystanków przez jego pojazdy. Organ powołał w tym przedmiocie trafnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r. (II GSK 746/08), stwierdzający konieczność dokonywania uzgadniania przy tego rodzaju zmianie zezwolenia. Skarżący takiego uzgodnienia wszakże nie uzyskał. Przyjął bezzasadnie, że ustawa tego od niego nie wymaga, ponieważ posiada on ważne zezwolenie na przedmiotowej trasie do dnia 31 grudnia 2016 r. Sąd podkreśla, że zezwolenie to dotyczy wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na wyznaczonej trasie, na warunkach określonych w tym zezwoleniu. Nieuzyskanie powyższych uzgodnień uniemożliwiło organowi I instancji realizację jego zadania wynikającego z art. 22a ust. 3 u.t.d., który stanowi, że podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Organ powołał także trafnie przepisy rozporządzenia, które miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Według § 14 ust. 1 aktualizacja rozkładu jazdy uregulowana w rozporządzeniu polega bowiem także na wprowadzeniu zmian w tym rozkładzie. Są nie dopatrzył się zatem zarzuconego przez skarżącego naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2 pkt 1 u.t.d. poprzez ich wadliwą interpretację. Organy orzekające bowiem trafnie przyjęły, że skarżący występująca o zmianę zezwolenia obowiązany był do wniosku dołączyć nowe, aktualne potwierdzenie zasad korzystania z przystanków, zawarte z ich właścicielami bądź zarządcami. Organy orzekające nie naruszyły art. 78 i 83 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Skarżący dokonuje przewozów na podstawie ważnego do 31 grudnia 2016 r. zezwolenia, ale na warunkach tam określonych. Zmiany zamierzone przez skarżącego wymagają natomiast spełnienia wymogów uregulowanych w przepisach ustawy transporcie drogowym. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona i nie podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.