III SA/Wr 85/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Asesor WSA Maciej Guziński, Magdalena Jankowska – Szostak, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa P. z dnia [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. A M wniósł o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok[...] . Ponieważ wniosek dotyczył wielu działek geodezyjnych, które zostały także objęte podobnym wnioskiem innej osoby (E F ), zarządzono przeprowadzenie kontroli na miejscu, która miała być przeprowadzona w gospodarstwie strony, w dniu [...] r. W pokontrolnym protokole figurują kilkakrotne adnotacje o następującej (lub podobnej) treści: "producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli". Nadto znajduje się tam stwierdzenie, że "producent rolny odmówił podpisania protokołu". Do protokołu dołączono notatkę służbową datowaną na dzień [...] r., w której I K na M opisał okoliczności swojej wizyty w gospodarstwie A M. W dniu [...] r. K B P A R i M R w P wydał decyzję Nr[...] , w której odmówił przyznania wnioskowanych płatności. W końcowym fragmencie uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu przebiegu postępowania wyjaśniającego i podjętych w jego ramach czynności, organ I instancji stwierdził, że uniemożliwienie przez A M przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie jest sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa wspólnotowego, wymienionymi w podstawie prawnej niniejszej decyzji. Producent miał tego świadomość, podpisując wniosek (...). W złożonym wniosku, w dziale IX – oświadczenia i zobowiązania, producent zobowiązał się m.in. do udostępnienia osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych wstępu na teren gospodarstwa rolnego, a także do okazania wszystkich dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności ONW. Po rozpatrzeniu odwołania strony wnioskującej o przyznanie płatności decyzja I instancji została utrzymane w mocy decyzją D O R we W A R i M R , z dnia[...]\ ., Nr[...] . W uzasadnieniu decyzji II instancji podkreślono, że zasadnicze znaczenie w analizowanej sprawie ma interpretacja i zastosowanie art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Według tego przepisu wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał za okoliczność bezsporną, że wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu. W związku z tym zasadne było zastosowanie powołanego przepisu rozporządzenia Nr 796/2004. Organ rozważał co prawda, czy decyzja w sprawie wniosku strony nie powinna w sentencji wskazywać, że wniosek odrzucono. Nie zmienia to jednak faktu, że producent rolny pozbawiony jest w takiej sytuacji wsparcia finansowego. Zatem według organu I instancji, decyzja nr [...] z dnia [...] . jest prawidłowa". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W zainteresowany opisał przede wszystkim szeroko tło sporu o tytuł prawny do działek objętych jego wnioskiem i podobnym wnioskiem złożonym przez wspomnianą już wcześniej, inną osobę. Wyjaśnił ponadto okoliczności towarzyszące kontroli, która miała być przeprowadzona w dniu [...] r. Do tych ostatnich okoliczności ustosunkował się ponadto pełnomocnik skarżącego w piśmie datowanym na dzień [...] r., w którym wyraził pogląd, że w istocie nie doszło do uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli. Skarżący wniósł w konsekwencji o uchylenie decyzji organów obu instancji i o zasądzenie kosztów. W odpowiedziach: na skargę oraz na pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] r. strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Stanowisko to podtrzymał pełnomocnik organu II instancji na rozprawie sądowej w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez uprawnione do tego organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje organów obu instancji nie mogły być utrzymane w obrocie prawnym. Organy nie załatwiły wniosku strony merytorycznie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji I i II instancji, jedyną podstawę odmowy przyznania żądanych płatności stanowiło stwierdzenie, że uniemożliwił on przeprowadzenie zarządzonej kontroli na miejscu (w jego gospodarstwie). Przedmiotem rozpoznawanego sporu sądowoadministracyjnego jest więc w istocie wyłącznie kwestia dopuszczalności (niedopuszczalności) zastosowania w rozpoznawanym przypadku art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L. 04.141.18 ze zm.). Przepis ten przesądza o tym, że wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. "Odrzucenie" wniosku (niezależnie od proceduralnej formy, w jakiej czynność ta miałaby być dokonana: postanowienia czy decyzji o odrzuceniu wniosku, czy też rozstrzygnięcia o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy) byłoby zatem dopuszczalne wyłącznie po wykazaniu przez organy, że skarżący (lub jego przedstawiciel) w rzeczywistości skutecznie uniemożliwił swym zachowaniem dokonanie planowanej kontroli. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak jest wystarczających dowodów, które uzasadniałyby pogląd, iż doszło do takiej właśnie sytuacji. Dowodu takiego nie mogą stanowić powołane już, ogólnikowe formuły, którymi posłużył się w protokole inspektor zamierzający przeprowadzić kontrolę na miejscu. Wbrew stanowisku organów I i II instancji, fakt uniemożliwienia kontroli nie wynika też z notatki służbowej inspektora, zgodnie z którą państwo M , w trakcie rozmowy, zostali poinformowani o zakresie przeprowadzonej kontroli, czyli: kontroli obszarowej oraz ONW. Według inspektora, ojciec skarżącego oświadczył, że inspektor nie będzie nic kontrolował, ponieważ brak dokumentacji dotyczącej opodatkowania gruntów uniemożliwia stwierdzenie, które działki są ich własnością. Matka skarżącego oświadczyła, że w momencie uzyskania dokumentów i złożenia wniosku na rok [...] umożliwią przeprowadzenie kontroli, a teraz nie chcą nikogo wprowadzić w błąd. Tłumaczenia inspektora, że kontrola dotyczy wniosku za rok [...] nie przyniosły skutku. Według inspektora, ojciec skarżącego był bardzo zdenerwowany i wzburzony sytuacją. Kazał wyjść inspektorowi, który tego jednak nie uczynił. Wytłumaczył państwu M , że konsekwencją uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli jest wykluczenie wniosku o przyznanie płatności. Stwierdził, że nie zrobiło to na nich wrażenia, a wręcz się z tym zgodzili. Oświadczyli, że za poprzednie lata nie dostali pieniędzy, a sprawa jest w sądzie. Kiedy skarżący chciał wyjść, inspektor prosił go, aby został ponieważ będzie potrzebny jego podpis na protokole. Według inspektora, skarżący powiedział, że nic nie będzie podpisywał i wyszedł. Inspektor opuścił więc dom państwa M . Z powyższego opisu wynika jedynie, że urzędnik zamierzający dokonać kontroli na miejscu ograniczył swe czynności wyłącznie do rozmowy z zainteresowanym i z jego rodzicami, a wskutek ich postawy odstąpił od dalszych czynności, czyli od rzeczywistego przeprowadzenia kontroli. Trzeba się więc w pełni zgodzić ze stanowiskiem przedstawionym w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia [...] r., który zauważył, że takiej sytuacji nie można kwalifikować jako uniemożliwienie dokonania kontroli. Słusznie bowiem podkreślono w tym piśmie, że w świetle stosownych przepisów prawa wspólnotowego obecność producenta rolnego przy bezpośrednich czynnościach kontrolnych nie jest wymagana. Wskazano w tym zakresie na postanowienia art. 28 tego samego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, na podstawie którego (stosując art. 23 ust. 2) organy odmówiły przyznania wnioskowanych płatności. Trzeba przyznać, że zwłaszcza zapisy przyjęte w ramach: art. 28 ust. 1 lit. "b" i lit. "e" oraz art. 28 ust. 2 pośrednio dowodzą trafności twierdzenia o możliwości (dopuszczalności) przeprowadzenia kontroli także bez udziału wnioskodawcy. W tym kontekście należy zauważyć, że w dacie planowanej kontroli (tzn. w dniu [...] r.) funkcjonował jeszcze w obrocie art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, którego ust. 1 zdanie pierwsze przyjmowało wprost zasadę przeprowadzania kontroli na miejscu bez uprzedzenia, przyjmując w dalszej części tego przepisu wyjątki od tej reguły. Co prawda art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 został uchylony nowelą do tego rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 25 grudnia 2007 r. (a więc dużo później, niż zamierzona kontrola, do której w efekcie nie doszło). Z przepisów intertemporalnych tej noweli wynika jednak jasno, że do wniosków dotyczących pomocy, złożonych przed dniem 1 stycznia 2008 r. nowela nie ma zastosowania (zob. art. 1 pkt 7 i art. 2 rozporządzenia Komisji WE Nr 1550/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie Komisji (WE) Nr 976/2004 – Dz. U. UE. L. z dnia 21 grudnia 2007 r.; 07. 337.79). W przedstawionym stanie prawnym obowiązującym w czasie rozpatrywania wniosku skarżącego i podejmowania przez organy obu instancji decyzji kontrolowanych obecnie przez Sąd, ewidentną powinnością inspektora było, mimo negatywnej postawy wnioskodawcy i jego rodziców, podjęcie próby dokonania bezpośrednich, faktycznych czynności sprawdzających na działkach, do których tytuł prawny stanowił przedmiot sporu. Nawet bowiem kontrola przeprowadzona bez udziału wnioskodawcy miałaby bez wątpienia pełny walor dowodowy, gdyby do niej doszło. Z drugiej strony, mogło się zdarzyć i tak, że zainteresowany (bądź jego rodzice) przeszkodziliby urzędnikowi w dokonaniu jakichkolwiek zamierzonych czynności. Dopiero jednak wtedy można byłoby mówić o uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli, w rozumieniu art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Określenie to oznacza bowiem, że zainteresowany nie dopuszcza w istocie do kontroli także wówczas, gdy miałaby być ona dokonana bez jego udziału. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, wobec niepodjęcia przez inspektora żadnej, konkretnej czynności zmierzającej bezpośrednio do wykonania powierzonego mu zadania weryfikacyjnego, postawa zainteresowanego (i bliskich mu osób) mogłaby być ewentualnie zakwalifikowana najwyżej jako utrudnianie kontroli. Należy mieć w związku z tym na uwadze i to, że bardzo restryktywne rozwiązanie przyjęte w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, stanowiące oczywisty wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrywania wniosków o przyznanie płatności, musi być interpretowane ściśle. Niedopuszczalna jest z pewnością wykładnia rozszerzająca, prowadząca do stosowania analizowanego przepisu także w innych sytuacjach, poza tą jedyną tam wymienioną. W konkluzji trzeba stwierdzić, że skoro w rozpoznawanym przypadku nie można mówić o uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli na miejscu, przepis art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nie mógł znaleźć zastosowania, nawet gdyby przyjąć bezkrytycznie, że postawa skarżącego i jego rodziców utrudniła przeprowadzenie tej kontroli (w odwołaniu od decyzji I instancji, w samej skardze, a także w wielokrotnie powoływanym piśmie pełnomocnika wnioskodawcy z dnia [...] r., nieco inaczej przedstawiono okoliczności oraz motywy postawy skarżącego w dniu zamierzonej kontroli. Ponieważ organy obydwu instancji zastosowały mimo to wspomniany przepis, doszło do ewidentnego naruszenia prawa procesowego, które z oczywistych powodów, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający traktuje przepis art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 przede wszystkim jako normę proceduralną. Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd był zobligowany do uchylenia obu skontrolowanych decyzji (pkt I wyroku). Orzeczenie zamieszczone w pkt. III wyroku wynika z konieczności uwzględnienia dyspozycji art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach (pkt II) Sąd wydał mając na uwadze postanowienia: art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Zasądzone koszty obejmują wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (240 zł) oraz jego wydatki (17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).