III SA/Wr 850/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi R.A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie [...]) złotych kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi pana R. A. jest decyzja D. D. O. R. ARiMR we W. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej za rok 2009 i nałożeniu sankcji. Nie jest sporne między stronami, że w dniu [...] r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności za 2009 r. We wniosku tym skarżący zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej (grupa upraw JPO) działki rolne oznaczone we wniosku o przyznanie płatności jako A, B i C. W dniu [...] r. skierowano do skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wykrytych w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych (k. 3 akt administracyjnych). W wezwaniu tym zamieszczono pouczenie, że niezłożenie wyjaśnień w terminie wskazanym w tym wezwaniu będzie miało wpływ na podjęcie decyzji w sprawie przyznania płatności. Wezwanie to doręczono skarżącemu w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r., nadanym w Urzędzie Pocztowym w Z. w dniu [...] r., a doręczonym organowi w dniu [...] r., skarżący poinformował organ, że nie może ustosunkować się merytorycznie i złożyć żądanych wyjaśnień, gdyż wykryte przez organ nieprawidłowości zostały określone ogólnikowo i niezrozumiale. W dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję, w której odmówił skarżącemu przyznania płatności i nałożył sankcje. Podniósł, że w wezwaniu z dnia [...] r. skarżący został pouczony o skutkach niezłożenia wyjaśnień. Przywołał również treść art. 25 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) dla wykazania, że skarżący został pouczony o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. W ocenie organu treść pisma skarżącego z dnia [...] r., zgodnie z powołanym przez skarżącego art. 78 § 1 k.p.a., należało potraktować jako żądanie przeprowadzenia dowodu, a dowód taki przeprowadza się jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podniósł, iż nieprawidłowości określone w wezwaniu z dnia [...] r. wynikały z niespójnych i rozbieżnych informacji podanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności i materiale graficznym. W ocenie tego organu właśnie treść złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności wraz z załącznikami graficznymi jest dowodem, wobec czego uwzględnienie żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu nie znajduje w tym przypadku uzasadnienia. Niespójność informacji polegała na nie oznaczeniu na załączniku graficznym jednej z działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. Rozbieżność informacji polegała na podaniu przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności różnych informacji na temat powierzchni poszczególnych działek rolnych wskazanych w wezwaniu z [...] r. Podkreślono, że zgodnie z art. 18 ustawy o płatnościach, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika, zatem to rolnik składając wniosek określa w nim swoje żądanie podając m.in. powierzchnie działek rolnych deklarowanych do płatności, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Gdyby organ taką wiedzę posiadał rolnicy otrzymaliby płatności bez potrzeby składania wniosków. Dodatkowo przywołano również treść art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach wskazując, że przepis ten nakłada na osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów i składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie. Zarzucił, że składając wnioski o dopłaty zawsze korzystał z wiedzy wynikającej z dokumentów będących w jego posiadaniu, m.in. opierał się o wypisy z rejestrów gruntów i wypisy z ksiąg wieczystych. Podany we wniosku obszar wynika wprost z tych dokumentów. Podniósł, że "przyjmując nawet opcję, że jakaś uprawa uległa zmniejszeniu lub zaniknął na skutek naturalnej degradacji środowiska, to z tego tytułu przecież nie może wnosić o taką dopłatę i tak czynił". Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów zawartych w odwołaniu i jak już powiedziano na wstępie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ ten wskazał, że wraz z wnioskiem spersonalizowanym skarżący otrzymał także instrukcję wypełnienia wniosku i przed złożeniem wniosku miał obowiązek zweryfikować i jeśli była taka konieczność, dokonać stosownych poprawek we wniosku zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku i załącznika graficznego dostosowując deklarację wyrażoną we wniosku do stanu faktycznego z roku gospodarczego 2009. Analizując naniesione przez skarżącego poprawki należy postawić pytanie czy strona przed wypełnieniem wniosku z tą instrukcją się zapoznała. Pismo jakie strona skierowała do organu I instancji zdaje się wskazywać, że strona w rzeczywistości nawet nie podjęła próby wyjaśnienia stwierdzonych nieprawidłowości, a jedynie oczekiwała, że to organ wskaże jaka powinna być prawidłowa deklaracja. W skardze na to rozstrzygnięcie skarżący domagał się uchylenia tej decyzji. Podniósł, że organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności uzasadniając to niewłaściwymi załącznikami, które wg decydenta nie uprawniają do takiego wniosku. Skarżący wskazał również, że podstawą do wyliczenia wielkości działki gruntu są zapisy w księgach wieczystych. Zarzucił, że nie miał możliwości podania żądanych przez organy wyjaśnień, bowiem Biuro Agencji podało ogólnikowo jakich danych żąda, co dla strony było niezrozumiałe. W uzasadnieniu decyzji organy obu instancji szczegółowo wskazują jakie prawa ma obywatel i jakie obowiązki ciążą na organie, ale w momencie orzekania same sobie zaprzeczają i odmawiają pomocy w ustaleniu prawdy. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając rozstrzygnięcie administracyjne według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że wydanie tego aktu nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu uzasadniającym jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Przed przystąpieniem do oceny skarżonej decyzji wskazać trzeba, że podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm., tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach", określające m.in. zasady i tryb przyznawania rolnikom jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych (art. 1 pkt 2 lit. "a" i art. 7 ust. 1 i ust. 2). Należy też zauważyć, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W tym miejscu wskazania wymaga również, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Jak zaś wynika z art. 3 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stosownie do powyższego, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, wszczętej wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności na rok 2009, powinno było nastąpić z zastosowaniem przepisów K.p.a. przy uwzględnieniu zmian, które wynikają z przepisów prawa materialnego, tj. przywołanego art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach. Postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także przez organ odwoławczy), choć uproszczone, albowiem ograniczone w stosunku do ogólnych reguł i sprowadzające się do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (z uwagi na treść ww. art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach), powinno zatem prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia w tym celu całego pozostającego w dyspozycji organu materiału dowodowego, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji szeroko wyjaśnił, na czym polega kontrola administracyjna wniosku o przyznanie płatności, jak również jakie przepisy prawa regulują to postępowanie. Równie szeroko wskazano także na obowiązki wnioskującego o przyznanie płatności i jakie konsekwencje płyną z zaniechania wypełnienia tych obowiązków. Wyjaśniono także szeroko w decyzjach organów obu instancji, jakich informacji winien udzielić organowi skarżący, zaznaczono nawet, że zachodzi przypuszczenie, że nie zapoznał się on z doręczoną mu instrukcją. Uwadze organów umknęła natomiast okoliczność, że skarżący na wezwanie organów odpowiedział. Nie była to co prawda odpowiedź zawierająca kwestie merytorycznie wyjaśniające wątpliwości organu, lecz prośbę o sprecyzowanie jakich informacji organ żąda. Jakkolwiek chaotyczna nie byłaby odpowiedź skarżącego, to należy zauważyć, że wpłynęła do organu I instancji prawie dwa tygodnie przed wydaniem decyzji. Nic nie stało więc na przeszkodzie, by ponownie wezwać skarżącego o wyjaśnienie nieścisłości redagując wezwanie w sposób jasny, prosty i czytelny. Nie można tutaj nie przytoczyć jednego z punktów wezwania organu z dnia [...] r. Brzmi on następująco:" suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesionej deklarowanych na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków (uprawnionych do uzyskania jednolitej płatności obszarowej) występujących na tej działce ewidencyjnej. Identyfikatory działek rolnych zadeklarowanych na niepoprawnej działce ewidencyjnej: A, A1.(Dane identyfikacyjne działki ewidencyjnej: województwo d., powiat z., gmina Z. (gm. miejska), nazwa obrębu I, numer obrębu 1, numer działki ewidencyjnej 6)". Trudno właściwie wskazać jakiej treści wyjaśnienia organ oczekuje. Pozostawiając pismo skarżącego bez odpowiedzi organy obu instancji bardzo szczegółowo starają się wyjaśnić dopiero w swoich decyzjach o jakie informacje im chodziło i dlaczego niemożliwe było udzielenie odpowiedzi na żądanie skarżącego. Tymczasem nie chodzi o udzielenie skarżącemu żądanych przez niego w piśmie z dnia [...] r. informacji, lecz o czytelne wezwanie go do wyjaśnienia nasuwających się organowi wątpliwości. Takie zachowanie organu stanowi o wadliwości rozstrzygnięcia, gdyż nie przystaje do reguł ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej i narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób nienasuwający wątpliwości wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadząc ponowne postępowanie organ wyeliminuje stwierdzone uchybienia. Rozpatrując jeszcze raz wniosek strony o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009 organ powinien też rozważyć zarzuty podniesione w skardze i dowody przedłożone przez skarżącego w ślad za skargą, dając temu wyraz w uzasadnieniu na nowo podjętej decyzji. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i stwierdził, że akt ten nie podlega wykonaniu. W oparciu o art. 200 p.p.s.a. zasądzono od Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmujących uiszczony wpis od skargi.