III SA/Wr 856/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 1537 (tysiąc pięćset trzydzieści siedem) złotych kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w L. wymierzył M. W. karę pieniężną w łącznej kwocie 8.000 zł (5.000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi oraz 3.000 zł za używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców - lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Decyzja ta została podpisana z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego przez Kierownika Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych M. K. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powołał się na art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego - tj. konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w L. wymierzył Panu M. W. prowadzącemu działalność gospodarczą jako [...] karę pieniężną w transporcie drogowym w kwocie 8 000 zł, na co składa się: 5 000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań z zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) oraz 3 000 zł za używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców (lp. 6.3.4 ww. załącznika nr 3). Decyzja ta została podpisana z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego przez Kierownika Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych M. K. Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania, Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymał zaskarżaną decyzję w mocy. Organ II instancji szczegółowo odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślił, że oceniając zaistniałe w niniejszej sprawie nieprawidłowości w pracy kierowców wykonujących przewozy na rzecz skarżącego nie ma znaczenia potencjalna wina kierowców, ale ważne jest, że M. W. mógł zapobiec ww. sytuacji, czego jednak, wskutek wadliwie zorganizowanej pracy w odniesieniu do przewozów drogowych, nie uczynił. Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucił w szczególności naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. , albowiem w czynnościach procesowych w zakażonej decyzji z dnia [...].07.2013 r. Naczelnika Urzędu Celnego w L., jak i w jej wydaniu brał udział pracownik, który występował czynnie we wcześniejszych czynnościach procesowych, zaskarżonej przez stronę decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...].10.2012 r., a dotyczącej tej samej sprawy, co mogło mieć zdaniem skarżącego wpływ na istotę sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenie w postepowaniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyjaśnił, że przepis ten wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy przyjął, co następuje; Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania dwóch decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Naczelnika Urzędu Celnego w L. przez tę samą osobę. Rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2012 r. podpisała Kierowniczka Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych oraz rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2013 r. (wydane po uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. przez Dyrektora Izby Celnej we W.) podpisała też ta sama Kierowniczka Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych, a więc osoba, której podpis figuruje na pierwszej z wymienionych decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a."), podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Mając powyższe na względzie, w rozpatrywanej sprawie należy z tego wnosić, że jedna i ta sama osoba brała udział w wydaniu obu tych rozstrzygnięć. Działanie takie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu rozstrzygnięć, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. Na konieczność wyeliminowania wszelkich zastrzeżeń co do obiektywizmu sędziego na gruncie innych procedur Trybunał zwracał też uwagę w wyrokach z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 19/2002 (OTK ZU 2004/7A poz. 67) i z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. SK 53/2004 (OTK ZU 2005/11A poz. 134). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 kpa z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej (wyrok z dnia 7 marca 2005 r. P. 8/2003 - OTK ZU 2005/3A poz. 20). Uprawnionym wobec tego jest postawienie tezy, że również stanowisko przyjęte przez TK powinno stanowić wskazówkę interpretacyjną w odniesieniu do przepisów art. 24 § 1 pkt 5. Odnosząc się do wyjaśnień Dyrektora Izby Celnej we W. wskazać należy, że począwszy od [...] kwietnia 2011 r. art. 24 §1 pkt 5 kpa uzyskał nowe brzmienie. Usunięcie z tego przepisu sformułowania "w niższej instancji" mocą art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2011, nr 6, poz. 18 ze zm.) należy odczytywać jako poszerzenie gwarancji bezstronności i obiektywizmu w załatwieniu sprawy administracyjnej. Wykreślono bowiem wówczas z treści tego przepisu zwrot "w niższej instancji", podkreślając w ten sposób sam "udział" pracownika organu "w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nowelizacja ta usunęła zatem wszelkie wątpliwości dotyczące możliwości ponownego orzekania przez osobę, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (...). Celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (druk sejmowy VI.2987). Nie budzi jednak wątpliwości, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma także zastosowanie do wyłączenia pracownika przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy w razie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z powodu skutecznie wniesionego środka zaskarżenia w postepowaniu administracyjnym. W kontrolowanym postępowaniu doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż po uchyleniu przez Dyrektora Izby Celnej we W. decyzji z dnia [...] października 2012 r. w dniu [...] lipca 2013 r. ponownie orzeczono decyzją, którą podpisała ta sama pracownica, która podpisała decyzję wydaną pierwotnie. Sam bowiem podpis pod decyzją oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania decyzji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego po raz kolejny. Wyłączenie wynikające z omawianego przepisu, nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia właściwego organu, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Sam natomiast podpis pod decyzją wprost świadczy, że podpisany pracownik uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść. Tymczasem pracownik taki był wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu. W konkluzji wypada podkreślić, że udział tej samej osoby, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwotnej tj. z dnia [...] października 2012 r. jak i rozstrzygnięcia po uchyleniu ww. decyzji przez organ drugiej instancji (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzi zakwestionowany przez Sąd podpis), stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W związku z tym czysto proceduralnym uchybieniem rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi nie jest możliwe. W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów – zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję praz poprzedzającą ja decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L . Załatwienie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu pierwszej decyzji w tej sprawie.